За підтримки Фонду прав людини Міністерства закордонних справ Сполученого Королівства та порталу UaPravo.com - Бесплатные Юридические Консультации
  Социальный проект - бесплатные юридические консультации. Мы подскажем вам в юридических вопросах и поможем составить исковое заявление
ГоловнаПошукДопомогаМетодики   Навчальний практикум   Путівник   Документи   Судова практика
 
Надішліть ваші зауваження чи побажанняБібліотека   Словник   Ресурси інтернет
  Стаття  
Інститут права притулку як конституційно-правова гарантія захисту прав людини
Чехович С. :: Стаття
Бібліографічний описПовний текстЗв'язок по розділам знань
    В статті викладені історія виникнення та розвитку інституту права притулку, його закріплення в міжнародно-правових та національних нормативно-правових актах. Зазначати недосконалість теперішнього законодавства України про право притулку, автор пропонує правові та організаційні заходи забезпечення ефективної реалізації цього права.

Інститут права притулку як конституційно-правова гарантія захисту прав людини

Право притулку — це право держави дозволити в'їзд, проживання на своїй території особі, яку переслідують на її батьківщині або в інших країнах за політичні, наукові, релігійні погляди і діяльність.

Це право є надбанням людства, відомим з сивої давнини. В епоху рабовласництва були поширені релігійна (використання переслідуваним для свого захисту місць релігійного культу — храмів, каплиць, монастирів тощо) і територіальна (надання захисту особі, яка зазнавала переслідувань на території іншої країни) форми права притулку.

Особливістю права притулку в Київській Русі було те, що воно не санкціонувалось і не регламентувалось державною владою. Оскільки це право захищалось лише авторитетом церкви, не було й санкцій проти його порушників.

У період феодальної роздробленості Русі набуло поширення надання притулку суперникам ворогуючих держав. Так, на Волині переховувався претендент на візантійський престол, в Угорщині знаходили захист волинські князі1 , в Чернігові у князя Святослава переховувались кияни, які переслідувались сином Ізяслава Мстиславом2. Найбільш відомим прикладом зазначеного вище була втеча князя Андрія Курбського з Москви від Івана IV до Литви, де йому було надано притулок.

Інститут права притулку виник в епоху буржуазних революцій, що проголосили нові принципи зовнішньої політики, викликали до життя основні засади міжнародного права. Буржуазія використовувала цей інститут для боротьби проти феодалізму, відстоюючи право притулку для прогресивних політичних діячів, які втекли з феодально-абсолютистських держав, тобто надання їм політичного притулку.

У XVI—XVIII ст. під час появи постійних дипломатичних установ і наділення їх певними привілеями та імунітетами виникла дипломатична (надання покровительства у приміщеннях посольств та консульств) форма права притулку3.

Розвиток інституту права притулку як засобу захисту людини, яка переслідується з будь-яких мотивів, відбувався за безпосереднього втручання у цей процес держави.

Протягом XX ст. право глибше осягнуло вплив на людство воєн, революцій, тоталітарних режимів, які принесли останньому поневолення, страх, насильство, відчай, відчуження. Визнання життя і здоров'я, честі та гідності, недоторканності й безпеки людини найвищою соціальною цінністю стало наслідком нових підходів до правового регулювання процесу надання притулку як на міжнародному, так і на національному рівні шляхом законодавчої регламентації цього процесу.

Інститут територіального права притулку став загальновизнаним принципом міжнародного права. Він дістав закріплення насамперед у Загальній декларації прав людини, проголошеній Генеральною Асамблеєю ООН у 1948 р. Відповідно до ст. 14 цього документа кожна людина має право шукати притулок від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком. Однак це право не може бути застосоване у разі переслідування, викликаного вчиненням неполітичного злочину, або діянням, що суперечить цілям і принципам ООН4.

Після цього робота по уніфікації норм інституту права притулку продовжувалась. Узгодження позицій різних країн з цього питання дозволило прийняти у 1967 р. Декларацію 00Н про територіальний притулок, у 1977 р. — Європейську декларацію про територіальний притулок і Рекомендацію 817 про право на притулок, а у 1990 р. — Конвенцію, яка визначає держави, відповідальні за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній з країн — членів ЄС (Дублінську конвенцію)5.

У Декларації ООН про територіальний притулок зазначено, що надання державою притулку особам, які мають підстави посилатися на ст. 14 Загальної декларації прав людини, є мирним і гуманним актом і тому не може розглядатися іншою державою як недружній щодо неї крок. Держава, керуючись нормами міжнародного і національного права, має сама вирішувати питання про задоволення чи відхилення прохання про надання притулку. Причому у цьому документі визначена категорія осіб, яким не можна надавати притулок. Це ті, хто вчинив злочин проти миру, військовий злочин, злочин проти людяності і людства або діяв усупереч принципам і нормам ООН.

Нині конституційна доктрина і практика стали на шлях заперечення застосування дипломатичної (іноді її називають екстериторіальною) форми права притулку. Вона почала вилучатися з міжнародної практики багатьох держав. Надання притулку в дипломатичних і консульських представництвах ще має місце у латиноамериканських державах, які уклали між собою низку відповідних угод.

У 1974 р. за ініціативою Австралії Генеральна Асамблея 00Н звернулася до її Генерального секретаря з проханням підготувати і розповсюдити доповідь про практику надання дипломатичного притулку та запропонувала державам-учасницям висловити щодо цього свої пропозиції. У доповіді було підтверджено регіональний характер такої практики. Серед представників 25 держав, які виступили, лише 7 підтримали пропозицію щодо підготовки міжнародної конвенції про дипломатичний притулок. У зв'язку з цим розгляд даного питання було відкладено на невизначений строк.

У договорах універсального характеру дістало вияв негативне ставлення до надання дипломатичного притулку. Зокрема, у Віденській конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. зазначено, що приміщення представництв не повинні використовуватись для цілей, не сумісних зі здійсненням їх функцій6.

Наша держава не визнає дипломатичного притулку, що випливає з її зобов'язань за міжнародними договорами та Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні, затвердженого Указом Президента України від 10 червня 1993 р.

Відповідно до принципів державного суверенітету питання надання притулку вирішуються державами на їх розсуд. Положення про право притулку містяться у конституціях та інших законах європейських держав, прийнятих після Другої світової війни. Наприклад, у ФРН право надання притулку переслідуваним за політичними мотивами закріплено в Конституції та в інших законодавчих актах. У преамбулі Конституції Франції також визнається принцип надання притулку7 .

У законодавчих актах країн Центральної та Східної Європи, а також незалежних держав, які утворилися на території колишнього СРСР, інститут права притулку як традиційний принцип теорії та практики міжнародного права дістав закріплення лише у 90-х роках8.

Формулювання права притулку є різними, по-різному визначені умови його надання. Однак серед останніх переважають політичні обставини. Уявляється, що об'єктивно виправданим є універсальний підхід до цього питання, згідно з яким надання притулку має визначатися правозахисною діяльністю осіб, що переслідуються.

Таким чином, наприкінці другого тисячоліття право притулку (його територіальна і політична форми) конституціями та іншими законодавчими актами практично кожної розвинутої демократичної і правової держави було визнано невід'ємним правом кожної людини як носительки власного права. Стало зрозуміло, що його надання певною суверенною державою сприяє захисту основних прав і свобод людини. Адже особи, які шукають притулку, з'являються там, де не поважаються і не забезпечуються ці права і свободи та їх державний захист, зневажаються інтереси людини.

Усе сказане вище дозволяє зробити висновок, що за сучасних умов право притулку треба розуміти як зумовлену державним суверенітетом здатність держави використовувати свою територію для поширення її юрисдикції на іноземців або осіб без громадянства з метою захисту від посягань на їх життя і здоров'я, честь та гідність з боку держав 'їх громадянства (підданства) чи попереднього постійного проживання.

Врахування зазначеного положення сприяло виробленню тих методологічних та політи-ко-правових засад, пов'язаних з розглядуваним нами питанням, які дістали закріплення в Конституції та інших законах України.

Аналіз Основного Закону України свідчить про те, що в ньому констатується наявність інституту права притулку, можливість його надання певним суб'єктам, необхідність більш детального і конкретного законодавчого врегулювання, виключне право Президента України щодо вирішення даного питання. Однак у ч. 2 ст. 64 Конституції зазначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану це право може бути обмежене.

Юридично конституційний інститут права притулку фіксується таким чином: “Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом” (ч. 2 ст. 26 Конституції); “Президент України... приймає рішення... про надання притулку в Україні” (п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції). Ця фіксація є чи не найвужчою за змістом і обсягом серед аналогічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн.

З наведених формулювань випливає: 1) що громадяни нашої держави правом притулку в Україні користуватися не можуть, оскільки передбачена можливість його надання лише іноземцям та особам без громадянства; 2) притулок є територіальним, хоч не виключено, що законом може бути запроваджено і його надання за політичними мотивами; 3) можливість надання притулку не пов'язується (на відміну від інших статей, зокрема ст. 33 Конституції) з перебуванням в Україні на законних підставах; 4) рішення Президента України в контексті п. 26 ч. 1 ст. 106 Конституції не може бути негативним (наприклад, позбавлення права притулку); 5) надання притулку Президентом України має здійснюватися у порядку, встановленому законом, тобто жодного іншого нормативно- правового акта Конституція не передбачає.

У законодавстві України, зокрема в ст. 4 Закону України від 4 лютого 1994 р. “Про правовий статус іноземців”, право притулку лише задеклароване. Тому не відображене законодавче регулювання тих правовідносин, які виникають при цьому. Не можна погодитися і з тим, що надання притулку вже впорядковане Законом України від 24 грудня 1993 р. “Про біженців”. Визначення поняття “біженець”, наведене у ст. 1 цього Закону, свідчить про волевиявлення особи та виділяє кваліфікаційні ознаки, які справляють вплив на набуття статусу біженця. До деякої міри ці ознаки схожі з правовими підставами надання притулку, відповідно до яких особи, котрим надається притулок, набувають статусу іноземців та осіб без громадянства за умови, що вони не можуть бути вислані до держави, де можливе їх переслідування.

Доводиться констатувати, що до цього часу зміст законодавства України про право притулку не зовсім відповідає об'єктивним тенденціям суспільного розвитку. А це перешкоджає втіленню у життя конституційних приписів.

Для гарантування одержання притулку Законом від 14 листопада 1996 р. ст. 75 КК України було доповнено нормою, відповідно до якої іноземець чи особа без громадянства не підлягають кримінальній відповідальності за незаконне перетинання державного кордону України для використання права притулку відповідно до Конституції України, а також з метою набуття статусу біженця.

Потребує з'ясування і юридична сутність словосполучення “може бути надано”, яке вживається у ч. 2 ст. 26 Конституції, та його співвідношення з основними конституційними засадами. Це формулювання відповідає положенням міжнародно-правових документів, зокрема п. 1 ст. 1 Декларації 00Н про територіальний притулок. Згідно з правилами міжнародного права притулок надається державою в порядку здійснення нею суверенітету, оскільки захист грунтується на здійсненні територіальної юрисдикції. З цього випливає, що особа може лише клопотати про надання їй притулку в Україні. Юридичного ж права вимагати його у неї немає. Надання притулку, як це вбачається зі словосполучення “може бути надано”, є правом держави, а не правом людини отримати його. Отже, Україна сама вирішує питання про задоволення чи відхилення прохання іноземця або особи без громадянства про надання притулку. До того ж в умовах воєнного чи надзвичайного стану держава може встановити обмеження права притулку.

Водночас справедливим є і те, ,що кожна людина має право шукати притулок від переслідувань і користуватися правом притулку.

Отже, відбувається зіткнення прав однакової юридичної сили — права держави надавати притулок та права людини шукати його і користуватися ним, внаслідок чого існує можливість прийняття рішення як на користь держави, так і на користь людини. Розв'язання цієї правовоі колізії має грунтуватися на основоположних принципах Конституції України. Зважаючи на те, що наша країна відповідно до ст. 1 Конституції є демократичною, соціальною, правовою державою, в ній визнається і діє принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Конституції), права людини мають домінувати над правами держави. Чинником стримування для держави є також її головний обов'язок, який полягає в утвердженні й забезпеченні прав і свобод людини, які є невідчужуваними та непорушними (ст. 21 Конституції). Тобто надання притулку є водночас і правом, і обов'язком держави.

Відповідно до Конституції лише Президент України приймає рішення у вигляді указів про надання притулку. Ці акти не потребують контрасигнації, тобто скріплення підписами Прем’єр-міністра України і мністра, відповідального за акт та його виконання.

Реалізація зазначеної матеріальної норми має здійснюватися за допомогоюпроцесуальної норми. Нині один з аспектів надання притулку врегульовується Законом “Про біженців” відповідно до якого рішення про надання статусу біженця приймають органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах києва та Севастополі. Проте це суперечить п. 26 ч.1 ст. 106 Конституції. адже такі дії місцевих органів міграційної служби є втручанням у компетенцію Президента України. Тому, на наш погляд, треба вилучити із Закону “Про біженців” усі моменти, пов'язані з наданням притулку, і зосередити їх разом з іншими нормами у спеціальному законі.

При цьому доцільно використати модель організації розгляду питань громадянства. Уявляється, що центральним органам державної виконавчої влади з питань міграції та закордонних справ необхідно надати право надсилати на розгляд Президента України заяви і подання щодо надання притулку разом з відповідними документами. Доцільно утворити при Президентові України як консультативно-дорадчий орган комісію з питань надання притулку, яка здійснювала б попередній розгляд заяв і подань, готувала висновки і вносила на розгляд Президента України свої пропозиції.

1 Див.: Дипломатический словарь. — В 3-х томах. — Т. 1. / Под ред. АА.Громыко. — М., 1984. — С. 332.

2 Див.: СоловьевС. История России с древнейших времен. — Книга 1. — М., 1959. — С. 356-357.

3 Див.: Левин Д.Б. Дипломатический иммунитет. — М., 1949. — С. 40—41.

4 Див.: Сборник международных правових документов, регулирующих вопросы миграции. — М., 1994. — С. 9.

5 Див.: Там само,— С. 105-106, 131—132, 133, 137-146.

6 Див.: Международное право в документах. – М., 1982. –С. 124-138.

7 Див.: Гудвин-Гилл Г.С. Статус Беженца в международном праве. Пер. с англ. / Под. ред. М.И. Левиной. – М., 1997. – С. 36-37.

8 Див.: конституції нових держав Європи та Азії./ Упоряд С.Головатий. – К., 1996