За підтримки Фонду прав людини Міністерства закордонних справ Сполученого Королівства та порталу UaPravo.com - Бесплатные Юридические Консультации
  Социальный проект - бесплатные юридические консультации. Мы подскажем вам в юридических вопросах и поможем составить исковое заявление
ГоловнаПошукДопомогаМетодики   Навчальний практикум   Путівник   Документи   Судова практика
 
Надішліть ваші зауваження чи побажанняБібліотека   Словник   Ресурси інтернет
  Стаття  
Правова реформа в Україні та проблеми гармонізації національного законодавства з міжнародним правом
Ткаченко О. :: Стаття
Бібліографічний описПовний текстЗв'язок по розділам знань
    У цій статті розглядається питання поглиблення реформаційних процесів, подальшого вдосконалення законодавства на основі Конституції України і приведення його у відповідність з міжнародно-правовими актами. Автор показує надзвичайно високу актуальність проблеми гармонізації українського законодавства з міжнародним правом. Звертається увага на стан правових стосунків нашої держави з такими міжнародними економічними організаціями, як Європейський Союз і Світова організація торгівлі (СОТ).

Правова реформа в Україні та проблеми гармонізації національного законодавства з міжнародним правом

Створення громадянського суспільства, становлення України як демократичної, соціально орієнтованої, правової держави, на що є згода більшості суб'єктів політичних відносин, неможливе без здійснення правової реформи. В свою чергу зазначена реформа повинна проводитися з урахуванням здобутків правових систем, існуючих у найбільш розвинутих країнах світового співтовариства.

Процес реформування нашої держави розпочався з проголошенням її незалежності і став особливо актуальним після прийняття Конституції України, другу річницю якої ми нещодавно святкували.

Завдяки зусиллям усіх органів держави, насамперед Верховної Ради, за сім років, що минули від часу проголошення незалежності України, прийнято більш як 1200 законодавчих актів. Водночас з 1990 р. по 1997 р. парламент України прийняв значну кількість законів і постанов про ратифікацію міжнародних договорів і конвенцій.

Об'єктивно в чинному законодавстві, зокрема Конституції України, зафіксовано систему відносин і зв'язків сучасного перехідного суспільства, визначено базові принципи організації діяльності держави та її найважливіших інститутів, їх повноваження і функції.

Питання поглиблення реформаційних процесів, подальшого вдосконалення законодавства на основі Конституції України і приведення його у відповідність з міжнародно-правовими актами, згідно з якими наша держава має певні зобов'язання перед міжнародними організаціями, є одним з головних напрямів діяльності Верховної Ради. Зазначене стало особливо важливим після вступу України до Ради Європи і повинно бути інтегруючим чинником державотворення, здатним об'єднати зусилля всіх політичних сил та інтелектуальний потенціал нашого суспільства.

З огляду на це парламент України, крім здійснення відповідних законотворчих процедур у зв'язку з ратифікацією міжнародних договорів, активно і цілеспрямовано діє на міжнародній арені, встановлюючи відносини із законодавчими органами інших країн, метою яких є забезпечення гармонійного входження України в світове співтовариство держав з демократичними, правовими системами.

Верховна Рада у першу чергу намагається налагодити співпрацю з парламентами сусідніх держав: Державною Думою і Федеральними Зборами Російської Федерації, парламентами Бєларусі, Молдови, Польщі, Словаччини та Угорщини. З позицій подальшого розвитку рівноправних стосунків з державами - членами Північноатлантичного блоку та Євросоюзу виправданим є співробітництво з органами законодавчої влади США, Великобританії, Німеччини, Франції, а також Північноатлантичною Асамблеєю.

Однією з головних форм співпраці законодавчого органу нашої держави з парламентами країн світу є діяльність так званих "парламентських груп дружби" груп народних депутатів України з міжпарламентських зв'язків, яких у Верховній Раді України XIII скликання діяло 60. Робота таких груп має місце і сьогодні.

Значну увагу Верховна Рада України приділяє співробітництву з міжнародними парламентськими організаціями Ради Європи, Чорноморського економічного співробітництва, ОБСЄ, Західноєвропейського союзу.

Важливими завданнями вдосконалення міжнародного співробітництва законодавчого органу нашої держави є вивчення питання щодо приєднання України до Міжпарламентського союзу, впорядкування його контактів з Міжпарламентською Асамблеєю СНД, парламентами країн Центральноєвропейської ініціативи, Європарламентською Асамблеєю.

Ось чому хотілося б підкреслити надзвичайно високу актуальність проблеми гармонізації українського законодавства з міжнародним правом та поділитися деякими міркуваннями з цього приводу.

Знайомство з результатами дослідної роботи Інституту законодавства по створенню концепції та програми правової реформи в нашій країні, яка найближчим часом буде обговорена на Верховній Раді України, спонукало мене звернути увагу на наступні питання.

По-перше, чи можливо здійснити правову реформу в Україні без урахування вимог міжнародного права? Звичайно, ні Адже однією з вимог більшості міжнародних організацій, членство в яких Україна має або прагне набути, є приведення її законодавства у відповідність з нормами і стандартами правових систем зазначених організацій При цьому, якщо узагальнити та реалізувати вже взяті Україною зобов'язання тільки перед Радою Європи, ОБСЄ, Європейським Союзом тощо, то вона практично повинна створити цілком нове законодавство, причому в багатьох випадках засноване на міжнародних принципах і стандартах, які раніше у практиці нашої держави не використовувалися І тоді серед головних напрямів правового реформування має бути узгодження національних законодавчих рішень з вимогами цих організацій Тобто гармонізація національного законодавства України з міжнародним правом є надзвичайно важливою проблемою, від розв'язання якої багато в чому залежать успіхи у здійсненні правової реформи в Україні, розвиток міжнародного співробітництва за участю нашої держави.

По-друге, мабуть, не викличе заперечень положення, за яким таке ж принципове значення для справи правового реформування має сумлінне виконання Україною чинних міжнародних договорів і зобов'язань за ними Може, саме тому один з перших законів нашої незалежної держави, а саме "Про правонаступництво України" від 12 вересня 1991 р , підтвердив зобов'язання України за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України, та встановив, що вона є правонаступником прав і обов'язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки Цей Закон засвідчив готовність нашої молодої держави виконувати свої міжнародні зобов'язання, тому, беззаперечно, сприяв її міжнародному визнанню.

Проте при виконанні даного Закону в Україні інколи відбуваються прикрі випадки Так, нашою країною ратифіковано Конвенцію про незастосування строку давності до воєнних злочинів та злочинів проти людства 1968 р , яка набула чинності для України ще 11 листопада 1970 р Згідно зі ст 1 цієї Конвенції ніякі строки давності не застосовуються до воєнних злочинів незалежно від часу їх вчинення Відповідно до ст 9 Конституції України вказана вимога тепер стала частиною чинного законодавства України Але відкрийте ст 48 Кримінального кодексу України та спробуйте знайти в ній відтворення згаданого міжнародного зобов'язання!

За умов існування колишнього СРСР це не мало особливого значення, оскільки застосування вимог Конвенції було забезпечено Указом Президії Верховної Ради СРСР від 4 березня 1965 р "Про покарання осіб, винних у злочинах проти миру і людства та воєнних злочинах, незалежно від часу скоєння злочину" Але в сучасних умовах всупереч Конвенції 1968 р строк давності поширюється в Україні і на воєнні злочини, і на злочини проти людства

По-третє, якщо ми займаємося проблемами правової реформи і навіть розробляємо концепції майбутнього реформування, то чому в нашій державі відсутні концепція і відповідна комплексна програма встановлення і розвитку відносин з міжнародними організаціями з чітким визначенням цілей, завдань і механізмів їх реалізації, підходів до вибору та узгодження форм стосунків, пріоритетів їх розвитку?

Діючі Основні напрями зовнішньої політики України, затверджені Верховною Радою України ще у 1993 р , вже не повною мірою відповідають зазначеним вище

вимогам. До того ж вони взагалі не приділяють належної уваги питанням гармонізації національного законодавства Все це призводить до відсутності чіткого уявлення стосовно обсягу питань, пов'язаних з проблемою надання згоди на обов'язковість для України міжнародних угод, зокрема щодо їх кількості, значущості для нашої держави, напрямів і перспектив, послідовності та пріоритетів приєднання до них тощо.

Нещодавно на засіданні Верховної Ради було розглянуто декілька варіантів проектів закону "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України" На превеликий жаль, посилена заполітизованість, викликана загостренням фінансово-економічної кризи, на цей раз не дала можливості прийняти документ, вкрай необхідний для уточнення та розвитку положень чинних Основних напрямів Я вважаю, що на наступній сесії до даного питання обов'язково треба повернутися і Верховна Рада України повинна прийняти відповідне рішення.

У зв'язку зі сказаним слід зазначити, що правову базу однієї тільки Ради Європи становлять 168 багатосторонніх угод Але на цей час Верховна Рада надала згоду на обов'язковість для України лише 28 з них, тобто тільки кожної шостої Якщо за вісім попередніх років парламент надавав згоду в середньому не більше як на 4 угоди щороку, то за таких темпів для надання згоди на 141 угоду, що залишилася, знадобиться майже 40 років (за умови, що за цей час нові угоди взагалі не будуть укладатися).

Доречно нагадати, що сучасний європейський "правовий простір" - комплексне явище, в якому право Ради Європи, хоча і відіграє важливу роль, не становить ні переважну, ні навіть значну за обсягом і нормативним змістом частину Тому входження до складових цього простору, наприклад, до права ЄС, або приєднання до численних міжнародних угод універсального рівня, яких тисячі, потребує значної інтенсифікації такої діяльності.

Зазначене, на мою думку, якраз і є тим, що повинно визначатися як процес гармонізації нашого національного законодавства з міжнародним правом.

Зупинимося дещо докладніше на трьох принципових положеннях, які розглядалися раніше.

Стосовно зобов'язань перед міжнародними організаціями, особливо за умов економічної кризи, доцільно звернути увагу на стан правових стосунків нашої держави з такими міжнародними економічними організаціями, як Європейський Союз і Світова організація торгівлі (СОТ) Розпочавши ще в 1993 р процес вступу до СОТ, Україна недостатньо швидко виконує попередні вимоги цієї організації Досить згадати законодавче врегулювання питань, пов'язаних із системою державної підтримки промисловості Проект подібного закону ще не подавався до Верховної Ради, хоча без вирішення питань, які повинні в ньому розглядатися, вступ до СОТ неможливий А це, в свою чергу, не дає можливості порушувати питання зняття нетарифних і тарифних обмежень, що діють стосовно українських товарів, у тому числі продукції агропромислового комплексу, на світовому та європейському ринках Більше того, як я вважаю, подальше перебування поза сферою дії правової системи даної організації неминуче призведе до економічної ізоляції України з відповідними наслідками.

Але зазначеними раніше договорами кількість міжнародних зобов'язань України не обмежується Конституція України (ст 85) до повноважень Верховної Ради відносить надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України За останні вісім років (з 1 січня 1990 р по 31 грудня 1997 р ) парламентом нашої держави була надана згода на обов'язковість 292 міжнародних угод (конвенцій, хартій, договорів і протоколів до них). Вони, зокрема, започаткували і розвинули договірно-правові відносини з 54 країнами світу (в тому числі укладено 37 договорів про встановлення дружніх стосунків або принципів взаємовідносин), з рядом впливових міжнародних організацій (Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Міжнародний валютний фонд, ЄС, Європейський банк реконструкції та розвитку, Бельгійсько-люксембурзький Економічний Союз, СНД тощо), а також дозволили приєднатися до 51 міжнародної угоди універсального рівня та 34 регіональних.

Нині навіть важко уявити, скільки вимог висунуто цими документами до України, а також скільки та які саме зобов'язання наша держава повинна виконати згідно з ними.

Стосовно другого питання зауважу, що у зв'язку з прийняттям України до Ради Європи свого часу Верховна Рада (22 вересня 1995 р) ратифікувала 5 конвенцій кримінального циклу зазначеної організації Одночасно вона ухвалила Постанову, якою доручила Кабінету Міністрів України разом з Верховним Судом і Генеральною прокуратурою України підготувати та внести на розгляд парламенту законопроекти про відповідні зміни і доповнення до законодавчих актів України. Чому так сталося, що Постанова Верховної Ради України і нині не виконана, внаслідок чого не виконуються також відповідні міжнародні зобов'язання України? Зрозуміло, що ні про яку гармонізацію нашого права з міжнародним за таких умов вести мову просто неможливо.

Закон "Про міжнародні договори України" від 22 грудня 1993 р. визначив, що Президент та Уряд України повинні вживати заходів щодо забезпечення виконання міжнародних договорів України. З урахуванням викладеного неважко переконатися, що заходи Президента та Уряду України стосовно цього є недостатніми, оскільки не призвели до виконання міжнародних зобов'язань України щодо впровадження їх положень у національне законодавство.

Як не прикро, але слід визнати - це стало можливим тому, що Верховна Рада України не забезпечила виконання пунктів 13 та 33 ст. 85 Конституції України, які передбачають здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України. Дійсно, я не пам'ятаю жодного випадку, коли б Верховна Рада України заслухала питання про стан виконання нашою державою своїх міжнародних зобов'язань. Вважаю, з цього приводу її керівництво зробить належні висновки. Але зазначеною обставиною не вичерпується перелік причин, що призводять до невиконання Україною міжнародних зобов'язань.

Згідно зі ст. 18 вказаного Закону у випадках, коли для виконання міжнародного договору України необхідно ухвалення закону України чи постанови Верховної Ради, указу Президента України, постанови Уряду, заінтересовані міністерства, інші центральні органи державної виконавчої влади. Уряд Автономної Республіки Крим за погодженням з Міністерством юстиції України у встановленому порядку подають пропозиції про прийняття відповідного акта. У даному разі я не ставлю запитання, де такі пропозиції. Я ставлю інше запитання: чому відповідні комітети Верховної Ради України не ініціювали їх розроблення?

Що ж Верховна Рада України вважає за доцільне зробити, щоб уникнути подібних випадків у майбутньому? Мої міркування з цього приводу знову ж таки грунтуються на положеннях Закону України від 22 грудня 1993 р. (хоча, гадаю, він також потребує вдосконалення). Відповідно до п. 8 ст. 7 цього Закону, якщо на ратифікацію подано міжнародний договір, виконання якого потребує ухвалення нових законів України, проекти законів про ратифікацію та зміни до законодавчих актів подаються на розгляд Верховної Ради України та ухвалюються одночасно. Вважаю, що це положення повинно бути відтворене у новій редакції закону про регламент Верховної Ради України і беззаперечно виконуватися. Мабуть, за сучасних умов і стану з виконанням нашою державою своїх міжнародних зобов'язань жоден законопроект не повинен розглядатися комітетом, якщо до нього не додається компетентний (і незалежний) експертний висновок, де було б детально розглянуто питання про відповідність цього законопроекту міжнародним зобов'язанням України. Але зазначена вимога стосується лише майбутніх законопроектів. Однак сьогодні існує значна кількість міжнародних зобов'язань України, що й досі не виконані. Як бути у таких випадках? Гадаю, що з даного становища можливий лише такий вихід: кожен профільний комітет повинен вивчити питання про те, які з міжнародних зобов'язань стосуються його компетенції, з'ясувати, якою мірою відповідні зобов'язання Україною виконані, стежити за цими договорами, аж доки всі вони належним чином не будуть відтворені у національному законодавстві.

Не може не хвилювати і той факт, що протягом всього періоду існування сучасної України практично ігноруються вимоги вказаного Закону стосовно перекладу та оприлюднення міжнародних договорів, вину за що повинні визнати як Міністерство закордонних справ, так і Верховна Рада України. Може, це також є однією з причин, чому положення багатьох конвенцій, договорів, угод тощо не впроваджуються у вітчизняне законодавство, а процес його гармонізації з міжнародним правом гальмується?

Наведене переконливо свідчить про складність і багатоаспектність проблеми гармонізації, вирішення якої без активної участі науковців, а також їх тісної співпраці з представниками різних гілок влади об'єктивно неможливе. Саме тому керівництво Верховної Ради України свого часу доручило Інституту законодавства проаналізувати зазначені проблеми та обговорити їх на міжнародній науково-практичній конференції із залученням широкого кола спеціалістів, фахівців і експертів міжнародних організацій та їх представництв у нашій державі Вважаю, що Інститут зробив все можливе, щоб виконати це завдання.

Спеціального визнання заслуговують зусилля Інституту законодавства в галузі підготовки численних інформаційних матеріалів з даної проблеми зокрема таких цінних видань, як збірник багатосторонніх міжнародних договорів України (універсального рівня, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України протягом 1990-1997 рр ), збірник наукових праць "Законодавство України та міжнародне право (проблеми гармонізації)" і збірник матеріалів конференції.

Завдяки цьому керівництво Верховної Ради та значна кількість народних депутатів України дістали належне уявлення не тільки про стан гармонізації національного законодавства з міжнародним правом, а й про стан справ з виконанням нашою державою своїх міжнародних зобов'язань.

Віддаючи належне зробленому, наголошую, що його слід розглядати лише як перший етап виконання того обсягу наукових досліджень, які Інституту законодавства із залученням широкого кола науковців і практиків потрібно здійснити найближчим часом, щоб забезпечити Верховну Раду, комітети, народних депутатів України відповідними аналітичними матеріалами які б сприяли прийняттю виважених, науково обгрунтованих рішень по забезпеченню реалізації правової реформи в нашій державі Вважаю, що і Верховна Рада, яка згідно з Конституцією України визначає засади зовнішніх зносин (ст 92) і здійснює контроль у межах, визначених Основним Законом (ст 85), має вжити відповідних заходів На мій погляд, необхідно провести парламентські слухання стосовно виконання Україною своїх міжнародних зобов'язань Це слугувало б поштовхом у справі подальшого розвитку національного законодавства, його узгодженню з міжнародним правом, сприяло б поліпшенню процесу законотворення та активізації співробітництва нашої країни з іншими державами світу.