За підтримки Фонду прав людини Міністерства закордонних справ Сполученого Королівства та порталу UaPravo.com - Бесплатные Юридические Консультации
  Социальный проект - бесплатные юридические консультации. Мы подскажем вам в юридических вопросах и поможем составить исковое заявление
ГоловнаПошукДопомогаМетодики   Навчальний практикум   Путівник   Документи   Судова практика
 
Надішліть ваші зауваження чи побажанняБібліотека   Словник   Ресурси інтернет
  Стаття  
Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
Закоморна К. :: Стаття
Бібліографічний описПовний текстЗв'язок по розділам знань
    В статті окреслена система законодавчого регулювання діяльності уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, викладені механізм звертання до Уповноваженого, особливості порядку формування даної посади та його апарату.

Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” 1997 р. регулює правовий статус українського правозахисника(1). Цей орган у світі став відомим під назвою “омбудсмен”. У юридичній енциклопедії 1997 р. інститут омбудсмена визначений таким чином: “...спеціальна посадова особа парламенту, яка стежить за законністю дій державних органів і дотриманням прав і свобод громадян”[2].

Аналіз положень Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” дозволяє стверджувати про урахування в ньому основних традицій та досягнень цього інституту в країнах Скандинавії, Великобританії, Франції, Канаді, Іспанії, Португалії, Польщі та інших державах. Водночас існує й певна специфіка законодавчого регулювання діяльності інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яка потребує проведення докладного аналізу.

Насамперед — це деяка розосередженість законодавчого регулювання діяльності українського омбудсмена, що включає в себе Конституцію України 1996 р., Закон України “Про державну службу” 1993 р., Закон України “Про звернення громадян” 1996 р., Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” 1997 р.[3]. Крім того, надалі даний список повинен поповнитися ще низкою документів у зв'язку з необхідністю урегулювання внутрішньої організації апарату Уповноваженого та діяльності регіональних представників українського омбудсмена.

Необхідно зазначити, що в самій назві “Уповноважений Верховної Ради України з прав людини” закладена основна ідея створення інституту омбудсмена в Україні. На мою думку, інтерпретація загальноприйнятої дефініції “омбудсмен” як “Уповноважений з прав людини” — це не випадковий факт, а нагальна вимога часу, запровадження ще одного правозахисного механізму. Визначення ж місця даного інституту в розділі Конституції 1996 р., присвяченому Верховній Раді, та розкриття концепції функціонування українського омбудсмена в Законі України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” свідчить про призначення Уповноваженого бути насамперед засобом парламентської охорони прав і свобод людини та громадянина.

Як і омбудсмени усього світу. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини бере участь у чітко окресленому колі суспільних відносин, які створюються між людиною, з одного боку, та органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, — з іншого[4]. Водночас звертає на себе увагу той факт, що український законодавець значно розширив компетенцію інституту Уповноваженого, включивши до його компетенції органи місцевого самоврядування, а також підприємства, установи, організації незалежно від форми власності.

Аналізуючи мету функціонування служби Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, важливо відзначити, що вона спрямована на забезпечення повної реалізації людиною своїх прав, свобод, інтересів і потреб. Про надання інституту Уповноваженого першорядного значення як засобу охорони та захисту прав і свобод людини свідчить законодавче закріплення положення про постійний характер його діяльності, яка не припиняється в зв'язку з введенням військового стану чи оголошенням надзвичайного стану на усій території України або в окремих місцевостях держави. Для досягнення цієї мети український омбудсмен наділений парламентськими контрольно-наглядовими повноваженнями та законодавчими повноваженнями (сприяти приведенню законодавства України про права і свободи людини та громадянина відповідно до Конституції України). А надання Уповноваженому можливості керуватися у своїй діяльності, поряд з документами внутрішнього права, і міжнародними договорами, пактами та деклараціями повинно сприяти як поновленню порушених прав індивіда, так і формуванню законодавчої бази України, що відповідає світовим стандартам у даній галузі.

Говорячи про специфіку українського інституту омбудсмена, необхідно зупинитися на деяких особливостях порядку формування даної посади та його апарату. Як і в багатьох країнах світу, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається і звільняється з посади парламентом. Проте в Україні існує особливо ускладнений порядок висування та затвердження кандидатур на дану посаду. Кандидат на цю посаду повинен мати досить високий рейтинг і загальне визнання в суспільстві.

Український закон визначає мінімальний строк заміщення посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Вибори Уповноваженого проводяться у першому турі за мажоритарною системою абсолютної більшості, а в другому — за мажоритарною системою відносної більшості. Така система, вважаємо, дозволяє підтвердити, що обраний Уповноважений Верховної Ради України з прав людини підтриманий дійсною більшістю народних представників.

Звертаючись до аналізу закріплення принципу незалежності в діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, слід зазначити, що перелік гарантій, які забезпечують визначений принцип, досить великий. На нашу думку, така, здавалася б, надмірна державна опіка нового правозахисного інституту необхідна в існуючих умовах нестабільності соціально-економічної та політичної ситуації у країні. На сьогоднішній день будь-якому державному органу важко уникнути надмірної опіки “зацікавлених” осіб різного рангу, а тим більше інститутові омбудсмена, який у силу даних йому широких можливостей є досить привабливим для різноманітних політичних сил у суспільстві. У зв'язку з цим наявність гарантій матеріального та морального характеру є необхідною[4].

Наступний принцип функціонування інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини — це допоміжний характер його діяльності. Виходячи з положень Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, Уповноважений здійснює свою діяльність поряд з іншими існуючими спеціалізованими органами захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина, при цьому жодною мірою не підміняючи та не замінюючи їх. Формулюючи поняття “допоміжний характер”, а не “додатковий”, ми спиралися на аналіз положень українського та зарубіжного законодавства, а також на тлумачення змісту понять “допоміжний” та “додатковий”[12]. У цьому відношенні правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини аналогічний становищу інституту омбудсмена багатьох країн. Закон установлює, що повноваження Уповноваженого не припиняються і не обмежуються в зв'язку із завершенням терміну діяльності, розпуском або саморозпуском Верховної Ради[1]. Таким чином, можна стверджувати, що інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини — не додатковий механізм українського парламенту, а інститут, що самостійно оперує даними йому повноваженнями та реалізує власні завдання.

Положення закону, яке закріплює деполітизацію інституту Уповноваженого, покликане, на наш погляд, з одного боку, зміцнити незалежне становище даного органу від впливу численних політичних сил українського суспільства, а з іншого, — зберегти об'єктивність і неупередженість суб'єктивного ставлення українського омбудсмена до осіб різноманітних партій. Так, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не може бути членом будь-якої політичної партії. Це положення являє собою достатньо серйозну вимогу, тому що за його порушення Уповноважений підлягає звільненню від займаної посади.

Не можна залишити без уваги ще одну класичну рису інституту омбудсмена різноманітних країн — це дотримання несумісності даної посади з виконанням іншої роботи[4]. Водночас заняття науковою, творчою та викладацькою діяльністю не тільки не забороняється, але і підтримується державою, тому що одним із завдань інституту омбудсмена є правова освіта населення та “істеблішменту”. Українське законодавство йде цим же шляхом, і нам здається, що така регламентація заслуговує схвалення, оскільки велика та відповідальна робота, яка покладена на Уповноваженого, потребує від нього значної концентрації енергії й часу в ім'я служіння своєму високому призначенню — захисту прав людини.

Відповідно до закону Уповноважений Верховної Ради України з прав людини продовжує кращі традиції інституту омбудсмена різних країн. Так, він повинен досліджувати факти порушень прав і свобод людини та громадянина органами державної влади, місцевого самоврядування, різноманітними підприємствами, установами, організаціями та їхніми посадовими особами як з погляду дотримання ними законів України, міжнародних угод, так і з позицій додержання принципів соціальної справедливості, гуманізму, доцільності, етики.

Говорячи про підстави діяльності українського омбудсмена, слід вказати на більш розширений перелік таких. Законодавець закріплює: можливість безпосереднього звернення до Уповноваженого, існування так званого “парламентського фільтра”, а також дослідження за власною ініціативою. Таким чином, інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з повним правом можна віднести до групи “ініціативних омбудсменів”, яким надані широкі можливості вивчення реального становища у сфері прав і свобод людини та громадянина в країні. Вважаємо, що на сьогоднішній день запровадження саме даної модифікації було більш доцільно, ніж використання “пасивного” інституту омбудсмена.

Аналіз законодавчого формулювання “кожна людина” дозволяє зробити висновок про демократичність і доступність даного правозахисного органу для будь якої людини. На нашу думку, тут доречно зазначити, що далеко не в усіх країнах існує подібне положення. Громадяни України незалежно від їхнього місця перебування, іноземні громадяни, особи без громадянства, що перебувають на території України, можуть безперешкодно звернутися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Таким чином, законодавче забезпечені рівні можливості звернення до Уповноваженого незалежно від кольору шкіри, раси, релігійних та інших переконань, статі, етнічного і соціального походження, майнового становища, місця проживання й інших ознак.

Особливості законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України.

Крім того, відзначимо закріплення пільгової процедури письмового звернення осіб, позбавлених волі, з питань порушення їх прав адміністрацією спеціалізованих установ, що є серйозним кроком у справі захисту прав і свобод соціальне вразливих груп населення. А встановлення для адміністрації спеціалізованої установи обов'язкової вимоги направити таке звернення до апарату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини протягом двадцяти чотирьох годин стає важливою гарантією підвищення ефективності процесу дослідження фактів порушень прав осіб, позбавлених волі.

Законодавче закріплення звернення до апарату українського омбудсмена через народних представників, або, як прийнято говорити в юридичній літературі, “за допомогою парламентського фільтра”, враховує світові традиції діяльності інституту омбудсмена і, безсумнівно, значно сприятиме зміцненню становища інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в державі та суспільстві[13]. Запровадження даного правила викликано й існуючою практикою звернення громадян з різних питань саме до народних представників. Останні відповідно до Закону України “Про статус народного депутата України” 1992 р. розглядають отримані звернення виборців, уживають заходів до їх законного й обґрунтованого виконання[14]. Таким чином, через депутатів ще більший обсяг інформації про порушення прав і свобод людини та громадянина повинен ввійти у межі відання інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Керуючись законодавством, Уповноважений досліджує пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги, що об'єднані в єдине поняття “звернення”. Такий підхід до розширення можливостей безпосереднього впливу заінтересованих індивідів на своє ж становище у державі та суспільстві притаманний постсоціалістичним країнам. У розвинутих демократичних країнах звичайно говориться про право звернення у контексті скарги на неправомірні і/або несправедливі дії (бездіяльність) органів державної влади, а також їх посадових і службових осіб [4].

Встановлення фіксованого строку для можливої подачі звернення до апарату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини також є традицією в організації діяльності інституту омбудсмена різних країн[4]. Як свідчить практика, запровадження такого положення є обгрунтованим, тому що багато звернень згодом втрачає свою злободенність, а їх значна кількість створює перешкоди для дослідження більш термінових звернень потерпілих.

Дослідження інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дозволяє зробити висновок про наявність спільних ознак, притаманних і статусу омбудсмена інших держав. На цій основі можна сформулювати таке визначення українського омбудсмена: це незалежний, політичне нейтральний, допоміжний та самостійно функціонуючий державний спеціалізований орган, що володіє нетрадиційними методами дослідження та реагування на факти порушень прав і свобод людини посадовими особами органів незалежно від форми власності державної та публічної влади, у зв'язку з чим робота в даному органі пов'язана з обов'язковою вимогою виключення сумісності цієї посади з іншими.

Що стосується організації діяльності інституту Уповноваженого, то варто звернутися до систематизації даної діяльності. Ми вважаємо, що можна говорити про три такі стадії: перша стадія — одержання Уповноваженим відомостей про порушення прав і свобод людини та громадянина; друга включає велику кількість повноважень Уповноваженого та його апарату з самого дослідження фактів порушень прав і свобод людини та громадянина; і третя — складання українським омбудсменом висновку, який має форму подання та надсилається особі, яка звернулася, посадовій особі або органу, у чиїх рішеннях, діях (бездіяльності) Уповноважений виявив такі порушення, а також при необхідності подається до парламенту.

У результаті реалізації функцій першої стадії Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та працівники його апарату виконують дії, притаманні інституту омбудсмена різних країн[4]. Друга стадія дослідження Уповноваженим фактів порушень прав і свобод людини та громадянина починається, якщо український омбудсмен приймає звернення до свого розгляду. Необхідно зазначити, що Уповноважений має досить серйозні повноваження, які, якщо порівнювати з подібними повноваженнями зарубіжного інституту омбудсмена, є дуже великими. Зупинимося лише на специфічних повноваженнях інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Право невідкладного прийому у перших осіб держави додає правовому статусу українського омбудсмена особливе значення та дозволяє більш ефективно вирішувати конкретні завдання. Закон робить Уповноваженого активним учасником судового провадження. Зокрема, він може бути присутнім і брати участь у відкритих і закритих засіданнях судів усіх інстанцій, а також звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини та громадянина, якщо постраждала особа з об'єктивних причин не може здійснити такі дії самостійно.

Як зазначмося вище, третя стадія діяльності інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини містить у собі складання висновку за досліджуваною справою, у якому, як правило, омбудсмени рекомендують та пропонують посадовим особам установ, підприємств, організацій, які порушили права людини, можливі заходи для поновлення прав і свобод людини та громадянина(4). Проте законодавець, враховуючи особливості сучасного українського суспільства, визначив фіксований місячний термін для направлення такими органами відповіді Уповноваженому, що, безсумнівно, повинно сприяти якнайшвидшому поновленню прав і свобод людини та громадянина.

Не можна залишити без уваги законодавчі повноваження українського омбудсмена. Аналізуючи його повноваження щодо тлумачення конституційних і законодавчих положень, а також внесення пропозицій по удосконаленню чинного законодавства, ми дійшли висновку про можливість говорити про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як про суб'єкт законодавчої діяльності. Право використовувати у своїй діяльності норми міжнародного законодавства дозволить Уповноваженому виявляти прогалини правової бази України, а право законодавчої ініціативи дасть йому реальну можливість для удосконалювання й адаптації законодавства України про права і свободи особи відповідно до правової бази країн розвинутої демократії світу та Європейського Союзу.

Закон установлює право Уповноваженого брати особисту участь у роботі міжнародних правозахисних організацій. Ми вважаємо, що такі повноваження, безперечно, значно сприяють процесові інтеграції України до Європейського Союзу. Зокрема, інтеграція може бути здійснена шляхом: а) організації та проведення Уповноваженим конференцій, круглих столів, семінарів з міжнародними правозахисними організаціями, Міжнародним інститутом омбудсмена й інститутом омбудсмена при Європарламенті; б) вступу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Міжнародний інститут омбудсмена, що у свою чергу дозволить брати безпосередню участь у роботі цього органу, котрий відіграє значну роль на світовій арені; в) здійснення тісного і постійного контакту з омбудсменом Європарламенту дасть можливість Уповноваженому висвітлювати проблеми і перспективи розвитку процесу двостороннього співробітництва між Україною і Європейським Союзом.

Підсумовуючи аналіз особливостей законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, вважаємо за доцільне порушити питання про створення на базі Конституції України 1996 р. єдиного законодавчого акта, який би вичерпно деталізував конституційно-правовий статус інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На наш погляд, даний інститут має значний потенціал у справі захисту й охорони прав і свобод людини та громадянина, а також є значною державною гарантією забезпечення дотримання прав і свобод людини та громадянина посадовими і службовими особами органів, установ, організацій різноманітних організаційно-правових форм і форм власності.

Використана література:

1. Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини” // ВВР України.- 1998. - № 20. - Ст. 99.

2.Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая знциклопедия. — М., 1997.

3. Конституція України // ВВР. — 1996. — № ЗО. — Ст. 141; Закон України “Про звернення громадян” // ВВР України. — 1996. — № 47. — Ст. 256; Закон України “Про державну службу” // ВВР України. — 1993. — № 52. — Ст. 409. Із змінами і доповненнями // ВВР України. — 1995. — № 29. — Ст. 116; Голос України. — 1996. — 6 квіт.

4. Скарги розглянуто... В Норвегії: Витяги з річного звіту уповноваженого з розгляду скарг при парламенті Норвегії за 1995 р. // Голос громадянина. — 1997, — № 2. — С. 47—49.

5. Соггеіа Р. А. Do Оmbudsman ао Ргоуеdог de Justica. — Lisbon, 1993. — Р. 51—53.

6. Асt of 4 Fеbгиагу 1981 // Вulletin of Acts and Decrets № 35. — Аmsterdam, 1982. - Р. 27-39.

7. Конституции государств Европейского Союза. — М.: Норма, 1997. — 802

8. Тhе Рагlіаmentary Оmbudsman а study іn the соntrol оf аdministrative асtion / Еdited bу Gгеgогу R., Нutchesson Р. - L., 1975. - Р. 657-673.

9. Органический Закон “О Народном Защитнике Испании” 1981 г. // Испания: Конституция и законодательньїе актьі. — М.: Прогресе, 1982. — С. 158—174.

10. Роlish Оmbudsman Act // Dziennik Ustaw/. - 1992. — № 109. - Роz. 471.

11. Федеральний Конституционньїй Закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 9. — Ст. 10—11.

12. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. — Т. 1. — М., 1991.

13. Greenwood J.Wilson D.Public Administrator and redress. — L. — N-Y., 1993.

14. Закон України “Про статус народного депутата України” // ВВР. — 1993. — № 34. - Ст. 17.