За підтримки Фонду прав людини Міністерства закордонних справ Сполученого Королівства та порталу UaPravo.com - Бесплатные Юридические Консультации
  Социальный проект - бесплатные юридические консультации. Мы подскажем вам в юридических вопросах и поможем составить исковое заявление
ГоловнаПошукДопомогаМетодики   Навчальний практикум   Путівник   Документи   Судова практика
 
Надішліть ваші зауваження чи побажанняБібліотека   Словник   Ресурси інтернет
  Стаття  
Конституційний суд і омбудсмен у державному механізмі захиcту прав та свобод людини і громадянина
М.Савенко :: Стаття
Бібліографічний описПовний текстЗв'язок по розділам знань
    Дана стаття присвячена дослідженню державного механізму забезпечення прав та свобод людини і громадянина, основу якого становлять правові принципи, норми (юридичні гарантії), а також умови і вимоги діяльності органів влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, громадян, які в сукупності забезпечують дотримання, реалізацію і захист прав та свобод громадян, а також судового конституційного контролю, який є обов'язковим елементом, визначальною ланкою механізму охорони Конституції. Разом з тим у статті йдеться про різні типи (моделі) омбудсмена, що зумовлені формою державного устрою, правління, розвиненістю демократичних інститутів, доступністю інших засобів захисту прав і свобод людини і громадянина, причому велика увага надається характеристиці діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Конституційний суд і омбудсмен у державному механізмі захиcту прав та свобод людини і громадянина

М.Савенко

суддя Конституційного Суду України,

заслужений юрист України

Правам та свободам людини і громадянина у світі надається особливе значення, про що свідчить прийняття щодо них значної кількості міжнародних документів. Достатньо назвати найважливіші: Загальна декларація прав людини (1948 р.), Конвенція про захист прав людини та основних свобод (1950 р.), міжнародні пакти про економічні, соціальні та культурні права, про громадянські та політичні права (1966 р.) тощо, де закріплено найважливіші основоположні права та свободи, які мають бути забезпечені кожній людині і громадянину. Їх положення постійно розвиваються і уточнюються в інших міжнародних документах, а також у національному законодавстві.

В Україні правам і свободам також приділяється велика увага, про що свідчить присвячений їм другий розділ Конституції України "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина". Положення Основного Закону щодо прав і свобод відповідають міжнародним принципам і нормам, які підтверджуються висновками міжнародних експертів. Визначальним є не обсяг прав та свобод, а можливість користуватися ними. Для того, щоб проголошені права і свободи не стали декларативними, держава повинна створити відповідний механізм їх забезпечення.

Поняття "механізм" забезпечення прав та свобод людини і громадянина в науці конституційного права потребує належної розробки. За словником російської мови "механізм" — це: 1) внутрішня будова машини, приладу, апарату, який приводить їх в дію; 2) система, устрій, які визначають порядок певного виду діяльності1. Новий тлумачний словник української мови дає таке визначення цього поняття: 1) пристрій, що передає або перетворює рух, прилад; 2) внутрішня будова, система чого-небудь, устрій; 3) сукупність станів і процесів, з яких складається певне фізичне, хімічне та інші явища2. Існує також і механізм правового регулювання як органічна сукупність усіх юридичних засобів і форм переведення нормативності права у впорядкування суспільних відносин, переведення "належного в існуюче"3. Поняття "механізм" дається ще як система правових засобів, метою котрих є захист прав людини, потреба в якому виникає при вчиненні певного правопорушення чи об'єктивно протиправного діяння.

Деякі науковці виділяють конституційно-правовий механізм забезпечення основних прав громадян України як закріплену в Основному Законі, взяту в єдності, внутрішньо врегульовану і струнку систему правових гарантій і органів, діяльність яких спрямована на забезпечення основних прав і свобод4; розуміють конституційно-правовий механізм захисту людиною своїх прав як систему влади держави, функцією якої є захист прав людини; процедуру такого захисту, а також конституційне право людини на захист, що реалізується за допомогою держави і за цією процедурою5.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи діють відповідно до своїх повноважень, на підставі та у спосіб, визначені Конституцією та законами держави. Конституцією здебільшого визначаються й основні права та свободи людини і громадянина. Отже, йдеться про здійснення контролю в широкому розумінні: не тільки щодо додержання прав і свобод, а й щодо реалізації всіх інших положень Основного Закону, тобто про правову охорону Конституції України6.

Є різні підходи і погляди щодо визначення правової охорони Конституції. Б.В. Щетинін, приміром, стверджує, що це конституційні гарантії законності7, а інші правознавці вважають, що це сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується виконання всіх норм, встановлених Конституцією, і неухильне дотримання режиму конституційної законності8. Механізм охорони Конституції становлять гарантії об'єктивного характеру — соціальні, економічні, ідеологічні, а також організаційно-правові, до яких належать конституційний контроль і нагляд, особливий порядок прийняття і внесення змін до Конституції, встановлення відповідальності депутатів, державних органів і посадових осіб за порушення Основного Закону9.

Виділяється соціально-юридичний механізм — як визначена система засобів і чинників, що забезпечують необхідні умови поваги всіх прав і основних свобод людини, які притаманні їй і випливають з її гідності і є істотними для її вільного і повного розвитку. Структура названого механізму включає і суспільні норми, правомірну діяльність суб'єктів прав людини і громадянина, гласність, суспільну думку, гарантії: загальні, спеціальні (юридичні), організаційні; правову культуру, відповідальність, контроль10.

Складовою державного механізму забезпечення прав та свобод людини і громадянина є відповідні гарантії держави — економічні (соціально-економічні), політичні, юридичні, пов'язані зі способами здійснення основних прав, допомогою держави в їх реалізації11. Залежно від змісту і механізму дії гарантії поділяються на соціальні, економічні, політичні та правові12.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що основу державного механізму забезпечення прав та свобод людини і громадянина становлять правові принципи, норми (юридичні гарантії), а також умови і вимоги діяльності органів влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, громадян, які в сукупності забезпечують дотримання, реалізацію і захист прав та свобод громадян. Ефективність такого механізму залежить від рівня розвитку демократії і правової культури, стану економіки, способів розподілу життєвих благ, наявності незалежних органів державної влади, які здійснюють захист прав і свобод та контроль за дотриманням і виконанням норм, що встановлюють права і свободи. Такі правові норми певною мірою обмежують владну діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, змушуючи їх здійснювати свою діяльність у правовому полі встановлених Основним законом прав і свобод, сприяти їх виконанню. Це не виключає можливості недотримання або невиконання подібних норм чи навіть їх порушення.

Охорона Конституції і забезпечення прав та свобод людини і громадянина в широкому розумінні передбачає сукупність різноманітних заходів щодо їх реалізації, виконання і дотримання: економічні, політичні, соціальні, виховання правової культури тощо. Правову охорону Конституції, прав і свобод людини і громадянина здійснюють органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи в межах наданих їм повноважень. Необхідно виділити вищі органи державної влади, які мають ширші владні повноваження: глава держави, парламент, Кабінет Міністрів.

Так, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина (стаття 102 Основного Закону). Президент зобов'язаний не тільки контролювати додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, а й вживати заходів щодо усунення порушень Основного Закону. Для здійснення таких повноважень він може використати право вето щодо законів, прийнятих Верховною Радою України, скасовувати акти Кабінету Міністрів України.

Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій тощо.

Значні контрольні повноваження має парламент, який розвиває положення Конституції України у прийнятих законах, здійснює попередній контроль на відповідність Основному Закону внесених на розгляд законопроектів. Законами забезпечується додержання Конституції України, прав і свобод громадян, створюється механізм їх реалізації і захисту. Кабінет Міністрів із системою органів виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування здійснюють практичні заходи щодо забезпечення прав і свобод, додержання Конституції і законів.

Ефективний захист прав і свобод здійснюють загальні і спеціальні суди, прокуратура. Харківські вчені вважають, що прокуратура — ефективна правозахисна інституція і своєю загальнонаглядовою функцією у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян України, яку в Україні вона зберігає до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, вдало компенсує деяку складність судової форми захисту прав і свобод громадян13

У вузькому значенні правову охорону Конституції, а також прав і свобод, необхідно розуміти як конституційні засоби охорони, до яких належать конституційний контроль і нагляд, конституційна відповідальність.

Важливе місце у правовій охороні Конституції, захисті конституційних прав і свобод належить інститутам: судового конституційного контролю та омбудсмена.

Судовий конституційний контроль є обов'язковим елементом, визначальною ланкою механізму охорони Конституції, конституційних прав і свобод, він є однією із завершальних стадій цього механізму, а всі інші його елементи можуть лише передувати йому.

Судовий конституційний контроль є: різновидом інституту соціального, державного контролю, який здійснюється постійно діючими органами держави і пов'язаний з реалізацією державно-владних повноважень; формою професійного державного контролю, причому вищою серед спеціалізованих форм контрольної діяльності; контрольною правоохоронною діяльністю, що базується на перевазі юрисдикційних способів, рис; спеціалізованим механізмом охорони Конституції як нормативного акта найвищої юридичної сили, який поширюється не тільки на сферу управління, а й охоплює сферу нормотворчості як апарату управління, так і законодавчої влади; вищою формою конституційного контролю14

У світі існує дві моделі судового конституційного контролю: американська і європейська (австрійська)15.

За американською моделлю судовий конституційний контроль здійснюють загальні суди або їх вищі судові органи, а за європейською, концепція якої розроблена австрійськими вченими Г.Кельзеном і К-Ейзенманом, спеціалізований орган — Конституційний Суд (Конституційна Рада).

Запровадження судового конституційного контролю на державному рівні пов'язують з відомим рішенням № 1803-Р у справі МагЬигу у.Мааіхоп, в якій головний суддя Верховного Суду США Дж.Маршалл сформулював доктрину, що саме судова влада має право і зобов'язана сказати, що є закон16. Здійснення конституційного контролю судами Конституція США не передбачала, а це право, м'яко кажучи, "привласнив" Верховний Суд США на підставі судового прецеденту. До прийняття названого рішення питання конституційності, тобто відповідності нормативно-правових актів Конституції штату, розглядали окремі суди штатів США. Крім того, задовго до відомої справи в Англії був створений судовий комітет — Таємна рада Великобританії, який як остання судова інстанція розглядав апеляції на рішення вищих судів колоній. До повноважень цього органу належала і перевірка нормативних актів колоніальних властей щодо їх відповідності конституційним актам і законодавству метрополії. У разі невідповідності Комітет приймав рішення про визнання їх нечинними. Отже, можна вважати, що конституційний контроль був започаткований у Великобританії.

Судовий конституційний контроль — це офіційна діяльність спеціально уповноваженого Конституцією та законами органу щодо здійснення ним своїх повноважень за допомогою особливої процедури з метою захисту основ конституційного ладу, основних прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства і прямої дії Конституції на всій території держави, запобігання появі у правовій системі неконституційних актів, офіційного тлумачення Конституції17.

Для здійснення своїх повноважень щодо захисту Конституції, прав та свобод людини і громадянина органи судового конституційного контролю наділяються відповідною компетенцією. Обсяг повноважень органів конституційної юрисдикції в країнах світу є різним, хоча у ряді країн ці органи мають однакову компетенцію, що відповідає їх функціям.

Серед повноважень органів конституційної юрисдикції виділяють три найважливіші групи: 1) забезпечення верховенства Конституції та її верховне тлумачення; 2) контроль за додержанням принципу "поділу влади" в комплексному балансуванні її гілок і виконання функції балансу по відношенню до кожної з них окремо; 3) захист конституційних прав і свобод18.

Деякі автори виділяють також четверту групу повноважень, пов'язану із захистом Конституції від порушень її вищими посадовими особами, а в ряді країн — і політичними партіями (розгляд справ у порядку процедури імпічменту або участь у ній, контроль за діяльністю політичних партій).

До першої групи належать: контроль за конституційністю нормативно-правових актів і міжнародних договорів, офіційне тлумачення Конституції і законів. Другу групу складають повноваження, що забезпечують додержання принципу "поділу влади": розгляд спорів щодо повноважень між державними органами (розмежування компетенції законодавчої, виконавчої і судової влади по горизонталі), між державою та її складовими частинами (розмежування повноважень по вертикалі): у федеративній державі — між федерацією та її суб'єктами і між останніми, в складній унітарній державі — між центром і автономними утвореннями, у простій унітарній державі — між центральними державними органами і територіальними колективами. Захист конституційних прав і свобод (третя група) становлять: процедури хабеас корпус, ампаро, конституційної скарги. До них можна віднести також контроль за проведенням виборів і референдумів та вирішення виборчих спорів, оскільки йдеться про захист одного з найважливіших політичних прав — виборчого19.

Захист прав і свобод людини і громадянина є важливим і в діяльності органів конституційної юрисдикції. В окремих державах (Австрія, Албанія, Андорра, Іспанія, Угорщина, Грузія, Корея, Португалія, Мальта, Словенія, Чехія, Росія, ФРН, Швейцарія, Югославія) громадянам надається право звернутися до Конституційного Суду з конституційною скаргою. Інколи умовою звернення до цих органів є використання в державі всіх засобів правового захисту (Австрія, ФРН).

Конституційний Суд Словенії вирішує справи за скаргами на порушення Конституції, спричиненими діями окремих осіб, які порушують права та свободи людини (стаття 160 Конституції Республіки Словенія)20. Конституційний Суд ФРН розглядає справи за скаргами, що можуть бути подані будь-якою особою, яка вважає, що державна влада порушила одне з її основних прав або одне з визначених Основним Законом цієї країни прав. При цьому законодавцю Основним Законом делеговано право встановити певні умови і особливу процедуру подання скарги (стаття 23)21.

Досвід роботи конституційних судів, до повноважень яких віднесено розгляд конституційних скарг, свідчить, що переважну більшість справ вони розглядають саме за такими скаргами. Це ускладнює роботу цих органів. Не випадково в Німеччині збільшено розмір мита за звернення до Суду, однак, це проблеми не вирішило.

До повноважень Конституційного Суду України віднесено розгляд питань щодо відповідності Конституції (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чинних міжнародних договорів, або тих, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, щодо порушення Верховною радою Автономної Республіки Крим Конституції та законів України, про офіційне тлумачення Конституції і законів України, а також щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 157 встановлює неприпустимість змін у Конституції, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а стаття 158 встановлює обмеження щодо повторного внесення законопроекту про внесення змін до Конституції України, який розглядався і не був прийнятий. Такий законопроект може бути поданий не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо нього).

У цьому році Конституційний Суд України незважаючи на відсутність законодавче закріпленої процедури розглянув справу про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 98 Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України, якими передбачається розширення повноважень Рахункової палати щодо здійснення нею Вищого парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах (до цього часу за Основним Законом вона здійснює контроль лише за використанням коштів бюджету). Конституційний Суд України дав Висновок про відповідність Конституції України положень названого законопроекту, за яким парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України, "повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом", а положення, за яким вона здійснює "вищий" контроль, визнано таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України. При цьому Конституційний Суд України виходив з того, що Рахункова палата не може здійснювати вищий ніж Верховна Рада України контроль від її імені (Висновок від 25 березня 1999 року).

У справі щодо законопроекту про внесення змін до частини першої статті 46 Конституції України, яким встановлювався вік для жінок не вище 55 років, а чоловікам — не вище 60 років (чинна норма такого віку не передбачає), за якою громадяни України мають право на соціальний захист у старості, Конституційний Суд України дав негативний Висновок про невідповідність його вимогам статті 157 Конституції України, оскільки пропоновані зміни обмежують право на соціальний захист осіб старше (вище): жінок — 55 років, чоловіків — 60 років (Висновок від 2 червня 1999 року)23.

Рішення і висновки Конституційного Суду України обов'язкові до виконання на території держави. Отже, висновок Суду про визнання законопроекту про внесення змін до Конституції таким, що не відповідає її вимогам, виключає можливість його прийняття Верховною Радою України. Таким чином, здійснюючи при розгляді цих питань попередній конституційний контроль, Конституційний Суд України захищає стабільність конституційних прав і свобод і не допускає скасування чи обмеження прав та свобод людини і громадянина шляхом внесення змін до Основного Закону.

Розгляд конституційних скарг громадян не віднесено до повноважень Конституційного Суду України. Громадяни України, іноземці, особи без громадянства можуть звертатися до Суду лише з питань офіційного тлумачення Конституції і законів України.

Це обмежує право громадян на захист їх прав і свобод у Конституційному Суді, а, відповідно, зменшує й ефективність захисту національними правовими засобами. Однак зазначена обставина не означає, що Конституційний Суд України, а також органи конституційної юрисдикції інших країн, до повноважень яких національним законодавством не віднесено розгляд конституційних скарг, взагалі не захищають права і свободи громадян. Цю функцію Конституційні Суди здійснюють при розгляді інших питань, віднесених до їх компетенції, зокрема щодо конституційності нормативно-правових актів, спорів щодо повноважень органів державної влади, офіційного тлумачення Конституції і законів тощо.

Можу з упевненістю сказати, що більшість прийнятих Конституційним Судом України рішень тією чи іншою мірою захищають права і свободи громадян.

При цьому необхідно враховувати, що сам факт створення та існування органу конституційного контролю в державі змушує органи державної влади діяти в межах конституційного правового поля, спрямовувати свою діяльність і приймати рішення, які б не суперечили акту найвищої юридичної сили і прямої дії, не порушували права і свободи громадян. Разом з тим вважаю, що з метою посилення ефективності захисту конституційних прав і свобод громадян їм необхідно надати право звертатися до Конституційного Суду України після використання всіх інших правових засобів.

Якщо судовий конституційний контроль є заключною стадією в механізмі захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, то на інших стадіях цього механізму важливу роль відіграє інститут омбудсмена, наділений значними повноваженнями щодо здійснення конституційного контролю і нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Не випадково органи конституційної юрисдикції, уповноваженого з прав людини (омбудсмена) відносять до контрольної влади24

Саме необхідність встановлення нагляду за додержанням законів і статутів, чітким виконанням своїх обов'язків державними службовцями спонукало короля Швеції Карла XII, який певний час перебував за межами держави (жив у Туреччині), видати у 1713 році закон про введення в Швеції Королівського омбудсмена. Ця посада надалі отримала назву Канцлера юстиції. Офіційно ж вважається, що інститут омбудсмена у Швеції засновано в 1809 році. Документом про правління (конституційний акт) Спеціальний парламентський комісар (омбудсмен) для нагляду за додержанням законодавчих актів парламенту судами та іншими органами влади обирався парламентом, щоб якось урівноважити широкі повноваження короля з повноваженнями парламенту25.

Слово "омбудсмен" походить від шведського "umbur", що означає: перекладач або представник. Міжнародна асоціація юристів встановила таке визначення терміна "омбудсмен": "Служба, що передбачена Конституцією чи актами законодавчої влади, очолювана незалежною публічною особою високого рангу, яка відповідальна перед законодавчою владою, отримує скарги від потерпілих осіб на державні органи, службовців, наймачів чи діє за власним розсудом і вповноважена проводити розслідування, рекомендувати коригуючі дії і подавати доповіді"26.

І хоча омбудсмен має різні назви: омбудсмен юстиції і Військовий омбудсмен у Швеції, Парламентський уповноважений у справах адміністрації Великобританії, Президентський уповноважений за скаргами Венесуели, Національний омбудсмен Австрії, Нідерландів, Комісар у справах адміністрації Кіпру, Медіатор (посередник) Франції, Проведор юстиції Португалії, Колегія народного правозахисту Австрії, Народний захисник Іспанії, Уповноважений з прав людини Польщі, Російської Федерації, Народний правозахисник Хорватії, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Адвокат народу Румунії, Парламентський омбудсмен Литви тощо, сутність інституту омбудсмена — захист прав громадян, послаблення в них відчуття беззахисності перед розширеною системою державних органів і установ; зміцнення представницької системи правління, що сприяє зв'язку парламентарів і виборців; незалежність і самостійність у прийнятті рішень з віднесених до його компетенції питань27

Поряд з різними назвами існують і різні типи (моделі) омбудсмена, зумовлені формою державного устрою, правління, розвиненістю демократичних інститутів, доступністю інших засобів захисту прав і свобод людини і громадянина тощо. Можна виділити такі моделі омбудсмена:

1) парламентський (представницький) і виконавчий омбудсмени;

2) федеративний омбудсмен, омбудсмени унітарної держави, регіонально-федеративна модель, муніципальні омбудсмени, спеціалізовані омбудсмени;

3) модель омбудсмена, який безпосередньо приймає скарги від громадян, і модель омбудсмена, який отримує скарги через парламентарів або членів місцевих представницьких органів;

4) модель омбудсмена, наділеного окремими імперативними повноваженнями (шведсько-фінська модель), і модель омбудсмена, який їх не має;

5) омбудсмен, сфера повноважень якого поширюється на суди, муніципальні органи (омбудсмен з широкою сферою компетенції), і омбудсмен, до юрисдикції якого не належать судові, муніципальні чи інші органи (омбудсмен з обмеженою сферою компетенції);

6) модель абсолютно деполітизованого омбудсмена і модель омбудсмена, який виконує певні політичні функції, підданий політичному впливу або який формується за активної участі політичних партій

7) омбудсмени, які широко використовують методи гласності і відкритості, і омбудсмени, які надають перевагу приватним і абсолютно конфіденційним роз- слідуванням;

8) індивідуальні і колегіальні омбудсменівські служби.

Наведений перелік моделей (типів) омбудсмена свідчить, що визначення того чи іншого типу (моделі) омбудсмена значною мірою зумовлено колом його повноважень, які також різняться.

Найбільш широкі повноваження мають омбудсмени Швеції, які здійснюють адміністративний нагляд, контроль за виконанням законів та інших нормативно-правових актів, у тому числі й судами, перевірку стану правової допомоги при притягненні до кримінальної відповідальності. До їх компетенції віднесено інспекцію (перевірку) діяльності судів, тюрем, поліції, урядових агентів, клінік для психічно хворих. При проведенні таких інспекцій омбудсмени можуть вивчати окремі кримінальні і цивільні справи, правильність постановлених у них рішень суду. При обстеженні муніципальних органів особлива увага звертається на дотримання ними принципів адміністративного процесу.

Шведським омбудсменам надано право порушувати цивільні та кримінальні справи або видавати приписи про кримінальне переслідування, за винятком міністрів і суддів Верховного суду, які направляються компетентним посадовим особам. У випадку виявлення порушень закону омбудсмен може порушити дисциплінарне провадження щодо державних службовців, а якщо державний службовець діяв відповідно до закону, але несправедливо, — оголосити йому догану і дати рекомендації щодо виконання своїх обов'язків надалі. У разі заподіяння державним службовцем шкоди громадянину омбудсмен вимагає її відшкодування. З питань несправедливого покарання він надає допомогу в порушенні справи або звертається до уряду з клопотанням про помилування.

Контроль омбудсмена не поширюється на членів парламенту, Кабінету Міністрів, контрольної ради шведського банку, а також на членів муніципальних рад і деяких інших організацій, пов'язаних з парламентом і шведським банком.

До повноважень медіатора Франції віднесено розгляд скарг щодо діяльності органів державної адміністрації і галузей промисловості, що є власністю держави. Він не може розглядати питання, які вже розглядалися в суді чи адміністративному трибуналі, хоча може давати поради органу, причетному до справи.

У разі невиконання рішення суду медіатор може дати відповідному органу припис про виконання рішення у встановлений термін.

Медіатор не може розглядати скарги на діяльність Президента і уряду, спори між органами управління та їх службовцями, втручатися у судовий процес, піддавати сумніву обгрунтованість судової процедури, а також поза межами його компетенції знаходяться секретні документи і матеріали, що стосуються національної оборони, безпеки держави, зовнішньої політики28. Щодо повноважень омбудсменів, то їх, на думку ряду авторів, можна поділити також на три групи (типи):

1) омбудсмени, компетенція яких поширюється на державні органи різних гілок влади

2) омбудсмени, компетенція яких поширюється лише на органи виконавчої влади

3) омбудсмени, сфера контролю яких поширюється на державні органи і недержавні структури. Щодо кожної з цих груп можливі винятки.

Щодо повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди- ни, то він також має широкі повноваження. Згідно із Законом України "ПроУповноваженого Верховної Ради України з прав людини" український омбудсмен має право

1) на невідкладний прийом Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівними посадовими і службовими особами інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності;

2) безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, знайомитися з документами, у тому числі й секретними (таємними), та отримувати їх форми, включаючи справи, що знаходяться в судах, бути присутнім на засіданнях цих органів, зокрема Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, вищих спеціалізованих судів і судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

3) вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

4) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються у справі;

5) відвідувати у будь-який час місця утримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх утримання;

6) звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

7) направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі

виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами необхідних заходів;

8) перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, у тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність;

9) звертатися до Конституційного Суду України з поданням. Законодавством Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини надано лише право бути присутнім у засіданнях судів усіх інстанцій як загальної, так і конституційної юрисдикції, — право виступу в судових засіданнях не передбачено, тому Конституційний Суд України обгрунтовано відмовив у наданні слова для виступу присутньому на засіданні представнику Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) актів органів Верховної ради України про припинення і заборону діяльності Компартії України.

Варто відзначити, що інститут омбудсмена не обмежує повноважень інших правозахисних органів, про що свідчить досвід його діяльності в нашій та інших країнах.

Компетенція омбудсменів зумовлюється необхідністю їх взаємодії з іншими правозахисними органами, що діють в країнах, зокрема з прокуратурою, судами загальної юрисдикції, адміністративними судами, конституційними судами тощо. Кожен з цих органів виконує належні функції специфічними для нього методами, а тому омбудсмен не є конкуруючим органом щодо вищеназваних. Омбудсмен є самостійною і незалежною ланкою в ланцюжку правового механізму захисту прав та свобод людини і громадянина.

Завдання правозахисних органів — повне і всебічне забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, усунення та попередження їх утиску, ущемлення, обмеження тощо, тому може йтися лише про взаємодію цих органів, а не про конкуренцію. Тільки шляхом взаємодії можна досягти чіткого і злагодженого функціонування правового механізму забезпечення і захисту прав громадян.

Ефективна діяльність омбудсмена не тільки захищає права і свободи громадян, а й сприяє зменшенню надходження скарг щодо інших органів державної влади і місцевого самоврядування до судів загальної і конституційної юрисдикції.

Інститут Уповноваженого з прав громадян став останньою ланкою в існуючій системі органів, покликаних охороняти і захищати права громадян. Він влився до правової системи без порушення компетенції інших органів і без зміни процедур їх діяльності, які мали місце до цього часу, став громадським доповненням до існуючих форм нагляду за забезпеченням прав, а також додержанням соціальної справедливості в країнах29.

Сферою взаємодії омбудсмена і органу конституційної юрисдикції є права і свободи людини і громадянина, здійснення контролю та нагляду за відповідністю Конституції законів, інших нормативно-правових актів, їх окремих положень щодо прав і свобод. Саме норми і принципи матеріального і процесуального права, розвинуті у чинному законодавстві і судовій практиці, — важлива передумова і водночас елемент механізму захисту прав людини в системі гарантій останніх у демократичній державі30.

При розгляді скарг, перевірці діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, проведенні розслідування омбудсмен з'ясовує, чи мали місце порушення прав і свобод громадян, причини надходження скарг щодо порушення одних і тих самих прав і свобод і за наслідками перевірки вживає заходів щодо усунення виявлених порушень.

Основною формою реагування омбудсмена є подання, що містять пропозиції (приписи) про зміну або доповнення рішень, якими порушені права і свободи людини, чинної правозастосовчої практики. Омбудсмен також може в усній формі вимагати від керівників, службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності відновлення порушеного права громадянина і відшкодування йому заподіяної шкоди.

Особливе значення мають щорічні подання омбудсмена та спеціальні доповіді, в яких розкривається стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності і даються рекомендації щодо їх усунення та поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Як правило, порушення прав і свобод усуваються одразу після їх виявлення омбудсменом. Однак трапляються і випадки невиконання вимог омбудсмена.

З метою підвищення ефективності захисту прав і свобод омбудсменом в окремих країнах йому надано право звертатися до органів конституційної юрисдикції.

Звертатися до Конституційного Суду мають право омбудсмени Іспанії, Польщі, Російської Федерації, Угорщини, України тощо. Коло питань, з якими вони можуть звертатися до органів конституційної юрисдикції, широке. Зокрема, Уповноважений з прав людини Російської Федерації може звертатися до Конституційного Суду зі скаргою на порушення конституційних прав і свобод громадян законом, який було застосовано або який підлягає застосуванню в конкретній справі. Захисник народу в Іспанії може звертатися до Конституційного Суду з питань неконституційності законів і нормативних актів, що мають силу законів, та порушення конституційних прав і свобод. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може звертатися до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, правових актів Автономної Республіки Крим та офіційного тлумачення Конституції і законів України. Перелік суб'єктів, які можуть звертатися до Конституційного Суду з питань відповідності Конституції України законів та інших нормативно-правових актів, обмежений. Це Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Верховний Суд України та Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Отже, включення до переліку таких суб'єктів Уповноваженого Верховної Ради з прав людини свідчить про його значущість у захисті прав і свобод.

Формою звернення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до Конституційного Суду України є конституційне подання, в якому має бути зазначено повне найменування органу та посадової особи, які направляють подання, відомості про представника за законом або уповноваженого за дорученням, повне найменування, номер, дата прийняття, джерело опублікування нормативно-правового акта, конституційність якого оспорюється і який потребує офіційного тлумачення, правове обгрунтування щодо неконституційності такого акта чи необхідності його офіційного тлумачення тощо. Законом України "Про Конституційний Суд України" встановлені підстави для клопотання щодо офіційного тлумачення положень Конституції і законів України. Такими підставами можуть бути: застосування у нормативному акті різних термінів, що викликають неоднакове сприйняття окремих його положень, не досить чітке формулювання та викладення окремих норм, невизначеність, двозначність або розпливчастість, а також неоднозначне їх застосування. Застосування — це своєрідна форма реалізації конституційних норм, що відрізняється від інших форм змістом, суб'єктами та актами, які вони приймають. Застосування права — державновладна діяльність щодо вирішення конкретних юридичних справ уповноваженими суб'єктами. Одні автори стверджують, що реалізується вона шляхом прийняття акта, який індивідуалізує і конкретизує загальнообов'язковий правовий принцип31. На думку інших, застосування — це діяльність компетентних органів, наділених владними повноваженнями щодо забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян. Воно здійснюється у тих випадках, коли інші форми (дотримання і використання) є недостатніми для реалізації громадянами своїх прав і свобод і потрібне втручання в цей процес органів, до і компетенції яких належить забезпечення прав і свобод. Застосування є такою формою реалізації конституційних прав і свобод, існування якої само по собі викликане необхідністю забезпечити ефективність конституційно-правового механізму забезпечення основних прав і свобод громадян32.

У юридичній літературі можна знайти й інші визначення слова "застосування". Розібратися в значенні цього терміна, а також словосполучення "наявність неоднозначного застосування положень Конституції або законів України судами України, іншими органами державної влади" громадянам не так просто. Складно також громадянину виявити наявність неоднозначного застосування Конституції і законів України. У місцевості чи районі за місцем його проживання положення певних нормативних актів можуть застосовуватися однозначно, однаково, хоча, можливо, й неправильно, але, як вони застосовуються в інших регіонах країни, довідатися проблематично. Саме за відсутності документально підтверджених даних щодо неоднозначного застосування положень Конституції і законів України, тобто протилежного, неоднакового, суперечливого, різного застосування одних і тих самих норм права, або хоча й однозначного, але неправильного їх розуміння і застосування33, а також розбіжностей між актом їх застосування та оприлюдненою позицією, викладеною письмово юридичною консультацією чи роз'ясненням органу (органів) державної влади або їх посадовими особами, Конституційний Суд України відмовив у відкритті провадження в багатьох справах за зверненнями громадян.

Обмеженість захисту прав і свобод людини і громадянина Конституційним Судом України за зверненнями громадян має компенсуватися діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. В процесі розгляду скарг, здійснення перевірок, ознайомлення з діяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій можна виявити не тільки порушення прав і свобод, але й неоднозначне застосування тих чи інших положень Конституції і законів України, що призводить або може призвести до порушення конституційних прав і свобод громадян. Отже, у разі їх виявлення Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен вжити всіх заходів для захисту прав і свобод, включаючи і звернення до Конституційного Суду України.

Поки що до Конституційного Суду України не надходили конституційні подання від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Однак,як зазначалося, ефективність його діяльності визначається не кількістю конституційних подань, направлених до Конституційного Суду України, а захистом прав і свобод іншими засобами.

На нашу думку, захисту прав і свобод сприятиме і така форма співпраці, як висловлювання офіційної позиції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з питань, що знаходяться на розгляді у Конституційному Суді України і стосуються прав і свобод людини і громадянина. Зокрема щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України. Таким чином буде узгоджуватися позиція цих двох органів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина

Приклади такої співпраці є. Зокрема, значно допомогла і певною мірою сприяла розгляду справи позиція, викладена у листі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справі щодо відповідності Конституції України статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", в якому вказано, що подальше скорочення фінансування судів (приводом для звернення Верховного Суду України стало скорочення фінансування судів), яке і без того недостатнє, вже паралізує діяльність судів і поставило під загрозу гарантоване Конституцією України право людини і громадянина на судовий захист. Кращої аргументації для рішення Суду важко знайти.

Посилання в Рішенні Суду на позицію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини свідчить про його участь у захисті прав і свобод, сприяє підвищенню авторитету цього важливого органу нашої держави.

Разом з тим судді Конституційного Суду України дещо занепокоєні листом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Іванівни Карпачової від 16 червня 1999 року, в якому вона пропонує "утримуватися від практики витребування від Уповноваженого офіційної думки, позиції та інформації", оскільки офіційна оцінка Уповноваженим норм чинного законодавства України на предмет їх відповідності Конституції України виходить за межі його компетенції. Ми, судді, сприймаємо такий аргумент як небажання подальшої плідної співпраці за надуманих мотивів.

Встановивши порушення прав і свобод людини і громадянина і вимагаючи їх відновлення та усунення обставин, що призвели до цього, омбудсмен у поданні до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій та їх посадових і службових осіб вказує, які конституційні права і свободи або норми Конституції чи закону України порушені, дає юридичну оцінку фактам порушень. Що ж стосується конституційного подання до Конституційного Суду України, то в ньому обов'язково повинно бути наведене правове обгрунтування тверджень щодо неконституційності відповідного акта чи окремих його положень.

Хочеться вірити, що названий лист зумовлений труднощами становлення молодого для нашої країни органу — Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, великою кількістю скарг, що надходять до нього.

Співпраця таких контрольно-наглядових органів, як органи конституційної юрисдикції та інститут омбудсмена, тільки позитивно вплине на діяльність усього механізму захисту прав і свобод людини і громадянина в державі.

 

 

 

1Див.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1983. — С. 309.

2Див.: Новий тлумачний словник української мови. — К., 1998. — Т. 2. — С. 619.

3 Див.: Словарь терминов по теории государства й права / Под ред. М.И. Ланова. — Харьков, 1997. - С. 76.

4Див.: Конституційне право України / За ред. В.Ф.Погорілка. — К., 1999. — С. 219.

5 Див.: Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. — Харків, 1998. - С. 19.

6Див.: Конституційне право України / За ред. В.Ф.Погорілка. — К., 1999. — С. 220.

7 Див.: Щетинин Б.В. Проблемьі теории советского государственного права. — М, 1969. - С. 165.

8 Див.: Курс советского государственного права. — М., 1971. — С. 99.

9 Див.: Теоретические основи Конституции. — М., 1981. — С. 179—181.

10 Див.: Общая теория государства й права/Отв. ред. М.Н. Марченко. — М., 1998. — С. 279

11 Див.: Чиркин В.Е. Основьі коиституционного права. — М., 1996. — С. 70—71.

12 Див.: Арановский К.В. Государственное право зарубежньїх стран. — М., 1998. — С. 380

13Див.: Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конституційний Суд України і прокуратура вконституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. — Харків, 1996. - С. 78.

14Див.: Овсепян Ж.И. Правовая защита Конституций. Судебньїй конституционньїй кон- троль в зарубежньїх странах. — 1992. — С. 45—46.

15 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 161.

16 Див.: Мишин А.Л., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой коммен- тарий. - М„ 1985. - С. 135

17 Див.: Збзеев Б.С. Конституционньїй Суд Российской Федерации — судебньїй орган

конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - № 23, 1995. - С. 82.

18.Див.: Овсепян Ж.И. Правовая защита Конституций. Судебньїй конституционнмй контроль в зарубежньїх странах. — 1992. — С. 75—76.

19 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 192.

21 Див.: Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 303.

22 Див.: Конституции государств Европейского Союза. — М., 1997, — С. 214

23 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 1999. — № 3. — С. 5—8

24 Див.: Тацій ВЯ., Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 3. — С. 35—42; Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення прав громадян. — Харків, 1998. — С. 37—48; Цвік М.В. Конституційні проблеми розподілу влад (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України. — 1994. — № 4. — С. 60—68; Чиркин В.Е. Контрольная вдасть // Государство й право. — 1993. — № 4. — С. 10—18; Чиркин ВЛ. Злементм сравнительного государствоведения. — М., 1994. — С. 124—136.

25 Див.: Шемшученко Ю., Мурашин Г. Институт омбудсмена в современном буржуазном праве // Советское государство й право. — 1971. — № 1. — С. 139.

26 Див.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека й гражданина. Мировой опыт. — М.,1996. - С. VI.

27Див.: Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития. - М., 1992. - С. 4

28 Див.: Хаманеева Н.Ю. Уполномоченнмй по правам человека — защитник прав граждан. - М., 1998. - С. 47

29 Див.: Охрана прав граждан в зарубежньїх странах: институт омбудсмена (сравнительный аспект). - М., 1991. - С. 12.

30 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 311.

31Див.: Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. — К., 1999. — С. 126.

32 Див.: Тодика Ю.М., Марцеляк О.В. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. — Харків, 1998 - С. 31.

33 Див.: В.Тихий. Офіційне тлумачення Конституції і законів України Конституційним Судом України // Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 4. - С. 40.