За підтримки Фонду прав людини Міністерства закордонних справ Сполученого Королівства та порталу UaPravo.com - Бесплатные Юридические Консультации
  Социальный проект - бесплатные юридические консультации. Мы подскажем вам в юридических вопросах и поможем составить исковое заявление
ГоловнаПошукДопомогаМетодики   Навчальний практикум   Путівник   Документи   Судова практика
 
Надішліть ваші зауваження чи побажанняБібліотека   Словник   Ресурси інтернет
  Стаття  
Європейський Союз та Рада Європи: можливості міжнародно-судового захисту прав людини (порівняльний аналіз)
С.Добрянский :: Стаття
Бібліографічний описПовний текстЗв'язок по розділам знань
    Автор приділяє основну увагу характеристиці принципових елементів системи захисту прав людини в рамках ЄС, а також здійснючи відповідне порівняння, формулює деякі висновки щодо спільних та відмінних рис механізмів правозахисту в кожному із зазначених міжнародних утворень. Характеризує зміст однойменних прав людини, що захищаються як в ЄС, так і в РЄ, торкається коротко і такого аспекту, як межі прав людини та розмежувує компетенцію щодо судового захисту прав людини у РЄ та ЄС. Проблеми, висвітлені у цій статті, стосуються лише однієї грані правової системи ЄС та все ж є певною мірою актуальними для України вже тепер, хоча вона ще не є навіть асоційованим членом цього міжнародно-правового утворення.

Європейський Союз та Рада Європи: можливості міжнародно-судового захисту прав людини (порівняльний аналіз)

С. Добрянський,

науковий співробітник Львівської лабораторії прав людини АПрН України

Проблема взаємодії внутрішньодержавного права та права Європейського Союзу (далі — ЄС) останнім часом все більше викликає інтерес зарубіжних та вітчизняних дослідників1. Будучи досить пов'язаною з країнами зазначеного міжнародно-правового формування, Україна все більше відчуває потребу у наближенні до правового механізму функціонування цього наднаціонального співтовариства в цілому, адже, сподіваємося, що наступним кроком України після підписання з ЄС договору про партнерство та співробітництво стане асоційоване членство України у ньому.

Однією з перспективних зовнішньополітичних цілей України є її входження до складу ЄС. Про це прямо говориться в Указі Президента України від 11 червня 1998 р. “Про затвердження стратегії інтеграції України до ЄС”. На реалізацію цього акта Кабінет Міністрів України 12 червня 1998 р. прийняв постанову “Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства ЄС”. Передумовою такої адаптації є засвоєння правової системи ЄС, зокрема тієї її частини, яка стосується прав людини. Тому видається за доцільне порівняти системи захисту прав людини в ЄС та Раді Європи (далі — РЄ), членом якої Україна стала в 1995 р.

Зважаючи на достатню поширеність в Україні інформації про правозахисні механізми РЄ, приділимо основну увагу характеристиці принципових елементів системи захисту прав людини в рамках ЄС. А вже потім, здійснивши відповідне порівняння, сформулюємо деякі висновки щодо спільних та відмінних рис механізмів правозахисту в кожному із зазначених міжнародних утворень.

Метою створення у повоєнний період таких європейських організацій, як Рада Європи та європейські співтовариства, було розв'язання двох основних проблем: подолати економічну розруху та підвести риску під злочинами проти людської гідності. У фокусі Ради Європи опинилися питання захисту прав і свобод людини, тоді як зусилля європейських співтовариств були зосереджені головним чином на економічній відбудові Європи. Таке розмежування спричинило те, що права людини не були включені до предмета угод про утворення європейських співтовариств: вважалося, що процес економічної інтеграції не може призвести до порушення прав людини2.

Колись другорядне питання захисту прав людини в рамках європейської спільноти посідає відтепер чільне місце, зокрема при визначенні напрямків європейської інтеграції. Його важливість було урочисто підкреслено 1973 р. Європейським парламентом, а 5 квітня 1977 р. у спільній заяві Парламентської Асамблеї, Ради Міністрів і Комісії Європейської Співдружності було викладено урочисте зобов'язання дотримуватися Європейської конвенції з прав людини (далі — Євроконвенція). У 1989 р. Європейський парламент прийняв Декларацію основних прав і свобод, яка, проте, не має формально обов'язкового значення. Визначальну ж роль в утвердженні принципу захисту прав людини, а також у визначенні його змісту та поля застосування відіграв створений у рамках Європейського Співтовариства Європейський Суд Справедливості (далі — СС). Першим кроком у цьому напрямку стала справа Stauder (1969 р.), де СС ухвалив, що права людини входять до системи загальних принципів права спільноти, які захищаються СС. Пізніше, у справі Nold (1974 р.), СС вказав, що право Спільноти, яке він має тлумачи-ти, виходить зі спільних конституційних традицій держав-членів і при формуванні цінностей Спільноти він буде брати до уваги конвенції та угоди, укладені з державами-членами, а також Євроконвенцію3

Права людини ще не склалися остаточно як самостійний інститут права нинішнього ЄС. Поки що до нього входять не стільки окремі норми, приписи, скільки принципи. Цей інститут є унікальним як за своїм походженням, так і за розвитком4. Власне, дещо узагальнено все ж можна констатувати, що фази розвитку цього інституту прав людини відповідають основним етапам європейської інтеграції, причому договір про ЄС (як одна з останніх “цеглин” структури цього міжнародно-правового утворення) заклав якісно новий напрямок інтеграції: оскільки сфера економічних інтересів доповнюється політичними (ст. 2 договору), співробітництвом у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах (розд. VI договору), на порядок денний висуваються питання, пов'язані з захистом прав людини не тільки громадянами ЄС, а й громадянами третіх країн (притулок, імміграція). Важливим нововведенням сучасного “спільного європейського будівництва” є запровадження громадянства ЄС, що, на думку деяких авторів, сприятиме відповідному перетворенню інституту прав людини. Зокрема висловлюється припущення, що політичні та особисті права тлумачитимуться у такому сенсі, аби “забезпечити формування спільних ідеалів та зростання почуття довіри до органів Європейського Союзу. Ідеологія “ринкової” людини доживає свої останні дні”5.

Що стосується власне нормативного закріплення прав і свобод людини, то слід зазначити, що в рамках ЄС немає єдиного кодифікованого акта загальнообов'язкового характеру, в якому б містився їх розгорнутий перелік. Проте це не означає відсутності інших юридично обов'язкових актів цього міждержавного утворення, в яких закріплювалися б окремі права лю-Дини. До таких актів належать, зокрема, відповідні положення Установчих документів ЄС (статті 17—21 договору про утворення Європейського Економічного Співтовариства), регламенти і директиви Ради Міністрів та Комісії ЄС.

У системі принципів, які лежать в основі визначення прав людини в ЄС, можна виділити такі їх групи:

— принципи, зафіксовані в установчих актах ЄС (насамперед принципи вільного пересування та недискримінації), що створюють на користь його громадян суб'єктивні права, які, на думку СС, мають “основоположний” характер у системі договору6;

— принципи, які не зафіксовані в жодних установчих документах ЄС, але сформульовані СС у процесі здійснення юрисдик-ційної діяльності. До них належать, зокрема, принципи добросовісності, пропорційності, правової забезпеченості, які беруться до уваги СС при вирішенні питання щодо відповідності актів органів ЄС основним правам людини та при їх тлумаченні.

Які ж права людини відображено в зазначених джерелах?

Оскільки ЄС (як власне і його попередник — Європейське Економічне Співтовариство) переслідує головним чином цілі економічного характеру, то цілком зрозуміло, що у номенклатурі прав людини чільне місце посідають соціально-економічні права, наприклад, права займати робочі місця, що пропонуються громадянам певної держави, вільно пересуватися з цією метою територією держав-членів, перебувати на ній протягом виконання роботи і навіть залишатися там після її виконання. Однак у рамках ЄС закріплено й інші види прав, наприклад, таке особисте право працівника, як можливість приїзду до нього його сім'ї та інтеграції його родини у середовище відповідної країни; або ж такі політичні права, як можливість громадян ЄС обирати та бути обраними до складу муніципальних та європейських органів у державі-члені ЄС, де вони перебувають, право користуватися захистом дипломатичних та консульських представництв будь-якої держави-члена ЄС, право звертатися до Європейського парламенту та Уповноваженого з прав людини ЄС із скаргами та петиціями.

Правовий статус громадян держав-членів ЄС, а одночасно і РЄ визначається, таким чином, двома міжнародними право-порядками. Тому непростим є питання про можливість виникнення колізій між правами громадян ЄС та їх правами, закріпленими в Євроконвенції, оскільки всі держави-члени ЄС її ратифікували.

Наведемо такий приклад. Одним із прав, наданих громадянам ЄС, є право працівника на приїзд до нього його сім'ї та на інтеграцію його родини у середовище відповідної країни. Ця інтеграція є можливою за наявності таких прав, як свобода висловлювання, свобода зборів, свобода об'єднання; проте ст. 16 Євроконвенції дозволяє державам обмежувати іноземців саме у цих правах7. Отже, виникає суперечність між певним особистим правом, наданим громадянам ЄС, та деякими політичними правами, передбаченими Євроконвенцією. На жаль, це питання не вирішено ні у законодавстві, ні у судовій практиці. Однією з можливих рекомендацій щодо шляхів розв'язання зазначеної колізії може бути надання СС права ухвалювати рішення у такому разі на свій розсуд, оскільки акти, в яких закріплено те чи інше право, належать до різних міжнародно-правових систем і між ними немає відносин підпорядкування.

Схарактеризуємо, далі, зміст однойменних прав людини, що захищаються як в ЄС, так і в РЄ.

Що стосується соціально-економічних прав, то, як свідчить законодавство ЄС, їх зміст у порівнянні з такими ж правами, закріпленими в Європейській Соціальній Хартії є, так би мовити, на порядок вищим. Наведемо такий приклад. За згаданою Хартією держави-учасниці зобов'язуються застосовувати в ліберальному дусі та пом'якшити норми, що перешкоджають іноземцям здійснювати ту чи іншу діяльність на території іншої держави. Проте у цьому акті не зазначено право іноземного працівника вільно в'їжджати на територію держави-учасниці, а також рівне з громадянами цієї держави право на отримання роботи, як це гарантується в рамках ЄС8. Однак ситуація набуває протилежного характеру при аналізі політичних та особистих прав. Хоч, як вже було зазначено, останні зміни, внесені до установчих документів ЄС, мають на меті демократизацію політичних процесів у ЄС, у літературі небезпідставно стверджується про обмежені можливості громадян ЄС брати участь в обговоренні та прийнятті рішень: це пов'язано у першу чергу з відсутністю “трансєвропейської культури утворення політичних партїй” та з неможливістю громадян безпосередньо ставити питання про незаконність актів органів ЄС. Отже, аналіз політичних та особистих прав людини дає підстави для висновку, що вони дістають більш повного закріплення та “змістовного наповнення” саме у системі РЄ.

Торкнемося коротко і такого аспекту, як межі прав людини. Зміст і межі таких прав конкретизуються шляхом співвимірю-вання, “зважування” їх з іншими цінностями суспільства. До таких основних цінностей в рамках РЄ належать, зокрема, інтереси держави. Що ж стосується ЄС (як свідчить практика СС), то бачення цих меж підпорядковано його загальним економічним цілям. Отже, можна зробити висновок про те, що в ЄС існує така підстава обмежування прав людини, яка не передбачена Євроконвенцією10. На особливу увагу заслуговують межі тих прав людини, щодо яких справи розглядалися як у СС, так й у Європейському суді з справ людини у Страсбурзі. Спробуємо проаналізувати це питання на таких двох прикладах.

Так, у питанні захисту недоторканності житла, гарантованого ст. 8 Євроконвенції (справа Хохста від 21 вересня 1989 р.), СС застосував вузьке тлумачення відповідного права всупереч практиці, набутій Європейським судом з прав людини. В іншому серйозному питанні, яке стосувалося тестування заявника на виявлення СНІДУ і яке широко обговорювалося в РЄ, СС виніс неоднозначне рішення. У справі Х проти Комісії стосовно наслідків відмови проходити перевірку на СНІД при медичному обстеженні осіб, яких приймають на роботу, СС, підтвердивши право на таємницю щодо стану здоров'я кандидата, зазначив, що законні інтереси роботодавця не можуть виправдати проведення тесту проти волі особи; проте далі СС вказує: “якщо після роз'яснень відповідна особа відмовляється дати згоду на проведення тесту, що його лікар вважає необхідним для визначення її здатності виконувати функції, на які вона претендує, роботодавці не можуть бути зобов'язані брати на себе ризик щодо її прийняття на роботу”. СС висловився цілком категорично, але в даному випадку йшлося про прийняття на тимчасову роботу строком на 6 місяців секретаря-машиністки (а не мед-сестри чи пілота повітряного лайнера). Наведені справи деяких дослідників, свідчать, що самостійне тлумачення Євооконвенції СС може іноді переважати над досвідом Європейського суду з прав людини. У зв'язку з цим у літературі пропонується передбачити можливість СС звертатися до Європейського суду з прав людини по преюдиціальну думку, коли перший наштовхується на серйозні труднощі із тлумаченням Євроконвенції9.

Декілька слів щодо механізмів захисту прав людини в ЄС та РЄ. ЄС не створив спеціальної, відокремленої від національних, системи індивідуального судового захисту прав людини. Це означає що захист прав людини здійснюється в межах національної судової системи держав-членів ЄС. Проте законодавством ЄС, а саме ст. 234 договору про утворення Європейського Економічного Співтовариства, передбачено обставини, за яких юрисдик-ційні органи ЄС можуть включатися у процес захисту прав людини. Мається на увазі право національних судів на звернення до СС з будь-якого питання, що виникає в ході судового засідання щодо тлумачення права ЄС або щодо законності акта певного органу ЄС. Питання про звернення до СС у кожному випадку вирішується національним судом, але за певних обставин звернення до СС є обов'язковим: зокрема тоді, коли питання про тлумачення або про законність акта органу ЄС розглядаються в останній інстанції національної судової системи. Акт, який ухвалюється СС у разі звернення до нього національного суду в порядку ст. 234 договору про ЄЕС, є обов'язковим для відповідного національного суду при вирішенні конкретної справи.

Окремою проблемою є розмежування компетенції щодо судового захисту прав людини у РЄ та ЄС. Така проблема виникає у випадках, коли СС повинен здійснювати контроль, зважаючи на повагу до основних прав людини (так, у справі Stauder 1969 р. СС постановив, що права людини входять до системи загальних принципів права спільноти, які він має за завдання захищати, а етап здійснення СС контролю за відповідністю законодавства ЄС правам людини змінився на стадію контролю за відповідністю законодавства держав-членів ЄС правам люди-ни), у випадках порушення державами тієї чи іншої економічної свободи, яка збігається з одним із прав людини або ж може непрямо зачіпати право людини. Це може статися, наприклад, у разі вислання громадянина ЄС (наприклад, у разі порушення умов здійснення економічної діяльності), внаслідок чого руйнується єдність сімейного життя (ст. 8 Євроконвенції), або ж у разі застосування обмежень щодо вільного надання радіо чи телебачення послуг, які безпосередньо стосуються вільного поширення інформації незважаючи на кордони (ст. 10 Євроконвенції).

Спочатку СС ігнорував таку колізію, трактуючи її в чисто економічному річищі. Як приклад можна навести справу щодо транслітерації імені грецького громадянина німецькою мовою відповідно до його бажання, а не до вимог німецького законодавства. В результаті винесеного СС преюдиціального рішення цей позов було задоволене відповідним національним судом, однак не на підставі порушення одного з основних прав людини, а на основі ст. 152 договору про утворення Європейського Економічного Співтовариства, якою гарантовано право на безперешкодне здійснення економічної діяльності. СС мотивував своє рішення необхідністю усунути плутанину, пов'язану з ім'ям грецького громадянина, з боку його клієнтів. Проте невпинне розгортання європейської інтеграції змусило СС рішуче стати на інший шлях: 18 червня 1991 р. у своєму рішенні у справі ЕRТ,\ винесеному в порядку ст. 234, ЄС, нарешті, дав відповідь на питання щодо розмежування згаданої компетенції; СС нагадав, що хоча він і не може давати оцінку фактам з огляду на норми Євроконвенції, які не входять до складу права ЄС, проте, якщо такі норми все ж таки входять у поле застосування права ЄС, СС — у разі подання йому преюдиціального запиту — повинен подати всі елементи тлумачення, необхідні для оцінки національним судовим органом відповідності зазначених норм тим основним правам, додержання яких забезпечує СС.

Наведені міркування дозволяють зробити такі висновки. 1. В рамках ЄС не створено окремого органу міжнародного захисту прав людини, який відігравав би таку ж роль, яку виконує Європейський суд з прав людини у РЄ. З іншого боку, не можна недооцінювати можливості СС, який своїми преюдиціальними рішеннями фактично створив розгорнуту систему принципів, що ними керуються національні суди при ухваленні рішень у справах про захист прав людини. Така ситуація певною мірою впливає на ефективність судового захисту: адже, як ви-ясться право фізичних та юридичних осіб звертатися до Європейського суду з прав людини як органу, що не входить по ланки національної судової системи, створює дещо ширші можливості правозахисту, ніж ті, що надаються фізичним та юридичним особам у рамках національних судових систем держав-членів ЄС. Можна, отже, стверджувати, що система захисту прав людини у РЄ характеризується колом ширших процесуальних засобів, аніж така система в ЄС.

2. Якщо ж за критерій порівняння взяти зміст прав, можна констатувати, що соціально-економічні права, гарантовані у рамках ЄС, як щодо їх номенклатури, так і щодо змісту, стоять начебто на сходинку вище від однойменних прав людини у РЄ. А ось щодо політичних та особистих прав спостерігається зворотна ситуація, що пов'язано з причинами, наведеними вище.

3. Слід також вказати на проблеми, нині ще не розв'язані, однак надзвичайно актуальні:

як знайти вихід із ситуації правового конфлікту, коли права людини, що існують в ЄС, суперечать правам, гарантованим уРЄ?

як уникнути проблеми перехрещення юрисдикцій (або ж як її розв'язати), коли питання захисту певного права одного і того ж суб'єкта виникає в обох розглядуваних правових системах, які є самостійними і несубординованими?

Відповіді на ці запитання, сподіваємося, дадуть наступні дослідження, а головне — відповідна правозахисна практика.

Проблеми, висвітлені у цій статті, стосуються лише однієї грані правової системи ЄС і, гадаємо, є певною мірою актуальними для України вже тепер, хоча вона ще не є навіть асоційованим членом цього міжнародно-правового утворення. Неважко спрогнозувати, що поступове розширення та зміцнення її звязків з державами-членами ЄС призведе в кінцевому рахунку до повного членства України в ЄС, а однією з його передумов є здійснення ґрунтовної юридичної експертизи та приведення законодавства України у відповідність з правовою системою ЄС, для чого вже тепер слід робити відповідні кроки.

Надійшла до редколегії 20.04.2000

 

 

 

1 Див.: Клемин А.В. Европейский Союз й государства-участники: взаи-модействие правовьіх порядків. — Казань, 1996; Европейская интеграция:правовьіе проблемьі. — М., 1992; Ааан Татам. Право Європейського Союзу. — К., 1998; - Warszawa 1999.

2 Див.: Договір про утворення Європейського об'єднання вугілля та сталі 1952 р., Договір про Європейське об'єднання з атомної енергії 1957 р., Договір про утворення Європейського Економічного Співтовариства 1957 р.

3 Див.: Neuwahl N.А.,Rosas А. Тhе Еurореаn Union and Human Rihgts. -The Hague / Воston / London, 1995. - Р. 300-301.

4Справа у тому, що розвиток інституту прав людини у ЄС не пішов кла-ним шляхом забезпечення насамперед прав особистих та політичних.

5Everson М. Тhе Legacy of the Магket Сіtіzen. New Legal Dynamics оf European Union. - Охfогd, 1995.

6 Див.: Коен-Жонатан Ж. Європейські аспекти основних прав. Основні свободи і права. — Страсбург, 1995. — С. 162.

7Див.: Коен-Жонатан Ж. Вказ. праця. - С. 168.

8 Див.: Там само.-С. 166.

9Див.: Коен-Жонатан Ж. Вказ праця -С 183